以土地綜合整治助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

陳熙

摘 要：土地綜合整治主要是在一定區(qū)域內(nèi)，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃確定目標(biāo)和用途，并且以土地整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減相掛鉤，推動水、路、林、田、村進行綜合整治，進而改善農(nóng)村生活、生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，產(chǎn)業(yè)集聚化發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在文章中，以云南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為例，分析和闡述云南土地整治工作定位和實施戰(zhàn)略，以提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：土地綜合整治；新型城鎮(zhèn)化；工作定位；戰(zhàn)略思考；分析

中圖分類號：F301.1 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：2095-2945（2018）11-0057-02

Abstract： Comprehensive land renovation is mainly aimed at determining the objectives and uses in a certain area. In view of the overall land use planning， and linking land consolidation with the increase or decrease of urban and rural construction land， it is intended to promote comprehensive regulation of water， roads， forests， fields， and villages. And then improve the rural life， production and ecological environment， promote large-scale agricultural management， industrial agglomeration development， to achieve coordinated development between urban and rural areas. Taking the construction of new urbanization in Yunnan as an example， this paper analyzes and expounds the positioning and implementation strategy of land renovation in Yunnan， in order to provide reference.

Keywords： comprehensive land renovation； new urbanization； work orientation； strategic thinking； analysis

隨著我國社會經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展，我國也加快了對現(xiàn)代化城市的建設(shè)，然而目前中國城鎮(zhèn)化發(fā)展對于土地的需求，出路只能立足于現(xiàn)有的城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，通過大規(guī)模的土地整治，可以消除我國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的弊端，提高城鎮(zhèn)的承載能力，推動農(nóng)民市民化。土地整治搭建了一個城鄉(xiāng)資源交換的平臺，城市利用農(nóng)轉(zhuǎn)地為建設(shè)用地，獲得了發(fā)展空間，同時也改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活的條件，提高人民生活水平，也推動我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[1]。基于此，對以土地綜合整治助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展——談土地整治工作的定位與戰(zhàn)略思考進行分析和探討。

1 云南土地整治背景

（1）構(gòu)建“宜居、宜業(yè)、宜游”城市需要。在新時期背景下，對云南進行重新規(guī)劃，將著重凸顯出云南“旅游城市”的功能，同時增強各方面資源配置的能力，并提升在我國城市中的影響力。而城市影響力大多數(shù)是與高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境相互聯(lián)系，其中尤為重要的是對生態(tài)廊道和生態(tài)空間的構(gòu)建，就需要進一步的將云南郊野地區(qū)耕地、生態(tài)等空間資源轉(zhuǎn)變成為云南“旅游城市”的競爭力，同時也可以降低城市社會經(jīng)濟發(fā)展對生產(chǎn)各方面造成的壓力，如：城市的安全、基礎(chǔ)設(shè)施等等。就需要對這些資源進行統(tǒng)籌安排，構(gòu)建城市生態(tài)環(huán)境舒適性，創(chuàng)造出高品質(zhì)的城鄉(xiāng)環(huán)境[2]。（2）建立城鄉(xiāng)內(nèi)涵式增長，突破城鎮(zhèn)化資源瓶頸。隨著我國自貿(mào)區(qū)的設(shè)立及長江三角區(qū)域一體化發(fā)展，也為云南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了參考和借鑒，獲得進一步發(fā)展的機遇。但是也受到土地資源的制約，現(xiàn)狀建設(shè)用地又集中在郊區(qū)的農(nóng)民的宅基地和應(yīng)用效益較低的工業(yè)用地，由于這些土地資源在布局上比較分散，在基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建方面也有待完善，其土地的實際權(quán)屬情況也較為復(fù)雜，運用怎樣的方式改善土地現(xiàn)狀，進一步提高其利用綜合效益，推動農(nóng)用地多功能整治，也成為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須解決的問題。（3）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，全民共享新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的需要。近幾年，隨著城市化建設(shè)進程不斷加快，城市發(fā)展不平衡現(xiàn)象也較為突出，其中尤其是云南郊區(qū)綜合發(fā)展比較滯后。建設(shè)新型城鎮(zhèn)化就需要打造“區(qū)域一體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、服務(wù)完善、人民幸福”的城市，并完善周邊新城和小城鎮(zhèn)發(fā)展體系，不斷壯大鎮(zhèn)村兩級集體經(jīng)濟實力，讓廣大人民群眾受益[2-3]。

2 土地綜合整治戰(zhàn)略定位

2.1 以土地整治助力城鄉(xiāng)生態(tài)文明格局

通過對土地整治增加城市建設(shè)用地，并不斷擴大城鄉(xiāng)生態(tài)空間。隨著我國國務(wù)院批復(fù)新一輪云南土地利用規(guī)劃和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)規(guī)劃，將大面積農(nóng)田為主的土地作為生態(tài)保育區(qū)，以強化和保障云南城市生態(tài)安全。同時以綜合型的土地整治推動云南轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并積極推進農(nóng)用地多功能整治和分類，推動零星工業(yè)用地搬遷和復(fù)墾，運用開創(chuàng)性的“郊野單元”規(guī)劃理念，通過對土地資源的綜合整治，提高郊野用地效率和生態(tài)效益。通過對城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的建設(shè)和實施，也從對傳統(tǒng)土地整治項目向改善生態(tài)環(huán)境，對城鄉(xiāng)空間進一步優(yōu)化，也使得城鄉(xiāng)空間獲得延伸和拓展[3]。

2.2 以土地整治推動緊湊型城市建設(shè)

對土地進行綜合整治，主要整治的對象是農(nóng)村用地，實現(xiàn)增減掛鉤、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的效果。如果根據(jù)云南建設(shè)生態(tài)宜居的城市要求來看，對建設(shè)用地實施有效管理也將朝著流量管理方向發(fā)展，在管理的過程中也結(jié)合云南“規(guī)土合一”體制的優(yōu)勢，綜合整治郊野單元，并運用城鄉(xiāng)管理和土地規(guī)劃方法，遵循節(jié)約用地的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對土地的綜合利用效益加以評估，與此同時，減少效用比較低的土地，并對現(xiàn)有的城鄉(xiāng)用地規(guī)模進行優(yōu)化，進而將現(xiàn)存的用地轉(zhuǎn)變成為可利用的新增用地，對這些用地也運用動態(tài)管控方式，滿足城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的用地需求，這種“總量鎖定，存量優(yōu)化”的規(guī)土管理方式，也是提高土地綜合利用效益，拓展未來發(fā)展空間的重要探索[3-4]。

2.3 以土地整合促進涉農(nóng)資源整合

對郊野單元進行統(tǒng)籌規(guī)劃，并逐步建立起農(nóng)村地區(qū)各種涉農(nóng)規(guī)劃、實施的平臺，在對這些規(guī)劃編制過程中，也需要結(jié)合土地利用的總體規(guī)劃，對基本的農(nóng)田、生態(tài)空間加以限制，進而實現(xiàn)對土地的整治、生態(tài)補償、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、村莊改造等規(guī)劃，打造集生產(chǎn)、生活、生態(tài)于一體的郊野建設(shè)格局，并引導(dǎo)郊野地區(qū)獲得進一步發(fā)展，也能夠避免出現(xiàn)資金浪費、資源流失等情況，其整合的政策措施就體現(xiàn)在聚焦和支持郊野地區(qū)發(fā)展上。

2.4 以土地整合促進地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展

在對郊野地區(qū)土地進行綜合整治之后，也壯大了鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟綜合實力。具體體現(xiàn)在：（1）引導(dǎo)了集體經(jīng)濟組織建立起長效的造血機制，即有效利用土地利用規(guī)劃中尚有一部分落地規(guī)劃空間的基礎(chǔ)上，將減量建設(shè)用地轉(zhuǎn)化成為建設(shè)用地，又或者是安排到土地開發(fā)效益較高的區(qū)域，進一步提升經(jīng)濟收入和規(guī)模生產(chǎn)水平；（2）淘汰了復(fù)墾有污染、收益率低的工業(yè)用地，也盤活其他閑置的集體建設(shè)用地，進而減少污染源，也減少了征地動遷矛盾[4]。通過減量化的土地綜合整治，擴大土地可利用空間，提高農(nóng)村集體土地利用效率，進而為郊野地區(qū)持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的動力。

3 土地整合核心內(nèi)容及實施途徑

3.1 核心內(nèi)容

（1）農(nóng)用地整治。對農(nóng)用地進行整治，涉及的內(nèi)容包含了水、路、田、林等用地，也包括未利用的農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃、農(nóng)田水利規(guī)劃、農(nóng)田生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容。在整治的過程中也要全面落實市、區(qū)兩級土地整治規(guī)劃要求，這些也都是后期土地整治項目實施的依據(jù)。（2）建設(shè)用地整治。對建設(shè)用地進行整治，主要是對集建區(qū)以外的土地進行處置，進而獲得更多的建設(shè)用地，對這些用地進行整治的重點則體現(xiàn)在：對集建區(qū)以外的農(nóng)村用地和低效用土地進行拆除，并進行復(fù)墾。其具體體現(xiàn)在以下兩方面：a. 根據(jù)農(nóng)民搬遷的意愿制定減量化的目標(biāo)；b. 通過減量化激勵措施，明確集建區(qū)以外集建區(qū)的空間規(guī)模、適建的內(nèi)容等，也為郊野地區(qū)開展土地資源增減項目提供決策依據(jù)[4-5]。（3）專項規(guī)劃。梳理各項專業(yè)規(guī)劃，就需要確保各項專項規(guī)劃與單元規(guī)劃之間保持一致，并對這些規(guī)劃整合之后進行有效控制，針對需要進行調(diào)整的規(guī)劃，需要經(jīng)過專業(yè)部門之間溝通協(xié)調(diào)之后，才能夠?qū)罄m(xù)的專項計劃進行完善和優(yōu)化，最后再將之納入到郊野單元的規(guī)劃中，在規(guī)劃中也要著重體現(xiàn)出統(tǒng)籌性和開放性特點。

3.2 政策機制

對郊野單元進行規(guī)劃，就需要確保最終實施的可操作性，并且在規(guī)劃的階段也需要將政策保障融入到其中。基于此，也尤為需要對規(guī)劃實施相關(guān)政策和機制的研究，在對已有的增減掛鉤、土地整治整合的基礎(chǔ)上，對以下四方面做出了創(chuàng)新：（1）實施減量化規(guī)劃空間獎勵機制，對增減掛鉤進行升級；（2）加強對帶動地塊的開發(fā)力度，促使這些區(qū)域獲得集約化發(fā)展；（3）強化研究力度，提出更加長遠(yuǎn)化的出讓方式，保障人民群眾收益；（4）構(gòu)建聯(lián)動管理機制，有效管理土地資源[5]。

4 案例

比如云南新一輪規(guī)劃中，將各區(qū)域郊野單元作為試驗點，對曲靖市、紅河州、大理市等地區(qū)的土地資源進行總體規(guī)劃，并以之為郊野單元建設(shè)指導(dǎo)，在充分了解企業(yè)、農(nóng)民搬遷意愿之后，對宅基地、低效用工業(yè)用地進行整治，最終減少了污染源的排放，提高了郊野地區(qū)城鎮(zhèn)化水平、用地的綜合效益和該區(qū)域生活水平；增加了區(qū)域發(fā)展的空間、農(nóng)村的收入和開展生態(tài)化建設(shè)用地，進而實現(xiàn)頂層設(shè)計與基層探索的良性互動[6-7]。

5 結(jié)束語

在本文中，對以土地綜合整治助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展——談土地整治工作的定位與戰(zhàn)略思考進行分析和探討，主要是結(jié)合云南城鎮(zhèn)化發(fā)展實際情況，對土地綜合整治的背景和土地綜合整治戰(zhàn)略定位進行詳細(xì)的闡述，也著重的闡述了土地整合核心內(nèi)容及實施途徑，以提高用地綜合效益，農(nóng)民的整體收入和生活水平得到提高，也推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

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