突破土地承包仲裁困境的思考

陳海真

2019年1月1日，新修訂的《農村土地承包法》正式施行。在此背景下，筆者梳理制約廣東省土地承包經營糾紛調解仲裁工作發揮作用的突出問題，并提出工作建議。

困難及制約因素

《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》實施近十年，農村土地承包調解仲裁機構在廣東省發揮的作用仍然有限，2018年全省108個仲裁機構實際開展工作的僅占10%左右。據調查，若鄉村調解不成功，信訪仍然是糾紛解決的主要途徑。2018年，僅省級農業農村主管部門收到涉承包地越級上訪案件244宗，占全省此類糾紛總量的4.33%，而全省農村土地承包仲裁機構受理糾紛數量僅占9.91%。從調研情況看，農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設存在的問題嚴重影響了其發揮作用，歸納起來主要有：

農村土地承包經營糾紛調解仲裁制度的特殊定位制約了工作開展。農村土地承包經營糾紛調解仲裁裁后可審的特殊設置，最大限度賦予了農民自主選擇的權利，在實踐中卻容易讓人產生誤解，即立法似乎缺乏對仲裁委員會和仲裁員能力的信任。由于調解仲裁不收費，仲裁員基本屬于義務勞動，在付出大量人力物力財力后，如果當事人對結果不滿意最終又起訴，仲裁裁決被否定，一方面造成人力、經費的極大浪費，同時也一定程度上打擊了仲裁員的積極性。另外，仲裁機構沒有強制執行權，裁決一般涉及賠償金額及返還承包地，即使裁決生效，執行難成為申請人維護權益的最后一道障礙。

社會各界對《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》認知度偏低。基于對農村土地承包經營糾紛調解仲裁機構定位問題存在異議，基層農經部門對農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作缺乏積極性，主動宣傳《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的動力不足，加上立法時間短等各種因素，造成社會各界對該法知曉度低。調研中發現，有些基層人民法院將農村土地承包經營糾紛仲裁視同勞動仲裁，將其作為受理案件的前置條件。有些基層人民法院視農村土地承包經營糾紛仲裁為商事仲裁，認為“一裁終局”，法院不應再受理。

農村土地承包經營糾紛仲裁裁決和法院判決存在較大差異。農村土地承包跨度近四十年，糾紛類型復雜多樣，仲裁裁決和法院判決受各種因素影響會存在一定差異，但有兩種影響因素值得重視。一是依據不同。比較常見的是涉及農村土地承包合同的糾紛。《廣東省高級人民法院審理農村土地承包合同糾紛案件若干問題的指導意見》依據1999年最高人民法院發布的《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》（已于2008年廢止）制定，所規定的合同解除條件同《農村土地承包法》的精神相抵觸。二是理解差異。往往造成立案受理不一致。如《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規定受理條件為“集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決”。“未實際取得”就存在不同理解：有的認為第一輪土地承包以來未取得，有的認為從第二輪土地延包以來未取得。因為這個原因，陽江市某仲裁庭近年來裁決26宗案件，有25宗被縣級人民法院推翻重審，造成該地仲裁機構不愿再受理案件。長此以往，一方面嚴重影響法院和仲裁機構各自的公信力，也易形成一些“久拖難決”的信訪案件。

農村土地承包經營糾紛調解仲裁條件尚需進一步完善。開展農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作，兩個重要前提條件尚待完善。首先是仲裁人員匱乏。一是專職、專業人員少。自2000年機構改革后，基層農經機構大幅削弱，縣級農經人員平均1人、鄉鎮0.1人，定編已難以適應現行工作量的要求，一套人馬兼任仲裁員、調解員，精力不夠。二是素質參差不齊。調解仲裁員既需具備農村土地承包政策法規知識，又要具備各類民事法律知識，還要通曉農村民俗習慣和具備較強的說服勸解能力，目前縣、鄉（鎮）兩級農經人員素質良莠不齊，且粵東、粵西、粵北等欠發達地區法律服務資源不足和專業人才匱乏，不能滿足糾紛案件調解仲裁的需要。其次是財政經費不足。由于農村土地承包經營糾紛調解仲裁免費，仲裁機構日常開銷、辦案食宿、交通、仲裁員補貼等各項開支，均需財政經費支出。但對于粵東、粵西、粵北的一些貧困山區，財政經費難以落實到位，成為制約工作開展的重要因素。

幾點建議

完善農村土地承包經營糾紛調解仲裁機構的運行機制。一是強化農村土地承包經營糾紛仲裁裁決的法律效力。涉及農村承包地的糾紛，歷史背景復雜、時間跨度長、涉及面廣、政策性強，若法律未明確規定且不了解政策背景很難作出判斷。作為長期從事農經工作的仲裁員，對于這類疑難案件把握會更加精準。建議在立法上借鑒商事仲裁制度強化土地承包經營糾紛仲裁裁決的法律效力。這樣既有利于保護仲裁員的積極性，同時也能提升法院工作效力。二是完善機構設置。建議上級主管部門協調相關部門確定人員編制，設立由農業農村部門業務指導但獨立于農村土地承包管理部門運作的仲裁機構。三是理順仲裁員資格審定機制。《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》實施以來，仲裁員資格如何審定一直未明確，各地做法各異。2015年，農業農村部推動仲裁員納入國家職業分類大典，但相應的仲裁員資格鑒定考核程序仍未明確。建議可借鑒勞動仲裁的做法，授權由省級主管部門組織考試、經上級主管部門審查發放資格證書，確保仲裁員任職資格的權威性和規范性。

建立農業農村部門與法院協作機制。一是農業農村部門與法院建立溝通協調機制。可開展法律知識和農村土地承包政策等方面的交叉宣傳培訓，實現“法官懂政策、仲裁員通法律”。在場地、法律人才、裁決結果執行等方面，互相支持配合，實現資源共享。二是建立案件會商機制。建立農村土地承包經營糾紛調解仲裁機構與基層人民法院會商機制，對于一些疑難案件，進行分析研判，確保案件在仲裁環節達成一致意見，既確保土地承包經營糾紛仲裁裁決的權威性，一旦進入訴訟程序也減輕法院工作壓力。三是出臺農村土地承包糾紛案件處理指引。省級農業農村部門配合省高級人民法院出臺《關于審理農村土地承包合同糾紛案件若干問題的指導意見》，并定期發布典型指導案例，統一仲裁機構和人民法院對同一類型案件的審理標準與裁判尺度。

優化整合資源。一是人力整合。在完善鄉村調解體系上，鄉鎮一級將承擔土地承包經營糾紛調解的人民調解委員會或司法所加掛農村土地承包調解委員會牌子；或者由鎮農辦、司法、婦聯等有關部門抽調人員組成農村土地承包調解委員會；在村組一級，充分利用村級理事會、維穩員、駐村律師等作為村組調解小組、專業調解人員發揮作用。在仲裁員人才隊伍建設中，可以聘請公職律師、駐村律師、退休法官等法律人才，提升隊伍整體素質。二是場所整合。利用現有勞動仲裁、商事仲裁或法院資源，解決由于場所問題造成仲裁機構無法運轉的難題。