影響確權成果的幾種情形及剖析

吳敬斌

農村承包地確權登記頒證，是深化農村改革的基礎性工作，從確權工作實踐看，影響確權成果的因素是多方面的，如測繪作業質量好壞、農民群眾的認可以及土地整理和建設征地對地貌的改變等情況。如何及時掌握影響確權成果的幾種因素，集中研判并采取有效的措施予以消除，切實鞏固和保障確權成果，為確權成果的科學應用創造有利條件，是廣大基層農經工作者必須認真面對和思考的問題。

影響確權成果的主要情形

測繪作業質量問題。確權的具體工作一般外包給測繪（信息）技術公司負責實施，各地的確權工作全面推開后，作業單位技術人員緊缺，而確權項目有明確的時間要求，有的作業單位為了趕工期臨時招聘的一些技術人員，業務水平良莠不齊。還有的為了圖省事減少必要的實地指界，導致出現界址線過于粗糙，測繪精度不達標、田埂線未劃出，農戶間界址不明以及農戶承包地塊串戶等情況。此外，還存在農戶家庭成員信息錄入電腦錯誤等問題。測繪作業質量出問題，就會給今后的成果應用帶來麻煩和困難，甚至還會引發糾紛矛盾。

“村規民約”抵觸政策。二輪土地承包期“三十年不變”是政策要求，確權頒證后法定土地承包期內非特殊情況不得再進行調整。但實際生活中因婚喪嫁娶（遷移）、出生等原因出現不同家庭人均承包地不相等的情況，一些村民小組為解決這個人地不均矛盾，存在每三五年調整一次承包地的習慣。有的村民小組內生女兒的農戶希望確權發證，而生兒子（家庭人員預期增加）的農戶則不希望確權，也不愿在登記材料上簽字，甚至出現有的村民小組私下約定確權后又調整承包地——“真簽字、假確權”的現象。

征地后的平均主義思想容易損害確權工作成果

農民在測繪人員的協助下對自家土地指界

土地整理破壞界址。財政、農業農村和水利等部門開展的高標準農田建設和土地整理工作，涉及集中連片平整、灌排溝渠和田間道路等基礎設施建設，在一定程度上模糊了承包地的田埂界址，平整后有的農戶找不到自家的承包地塊。有的村民小組在完成權屬調查和合同簽訂后，因土地整理部分農戶承包地被機耕道、溝渠占用，出于公平考慮，村民小組重新進行“分田”，導致承包合同上的地塊四至與實際不符。

建設征地動態減少。確權工作是個相對靜態的過程，而現實生活是個動態的過程。實踐中，因城鎮化、新農村建設、工業園區（企業項目）、公路升級、自然村搬遷及其他公益事業用地等原因，不可避免需征用部分農戶的承包地。發生征地而減少承包地面積后，一些村民小組因“平均主義”思想和眼前經濟利益影響，不愿意將征地補償費分配給被征地農戶，而是將征地補償費按人口平均分配，然后又重新調整承包地，這就損害了確權工作成果并造成很大負面影響。

對影響因素的剖析

存在當“甩手掌柜”思想，監督配合不夠到位。確權作業項目外包后，鄉村基層認為所有工作都是作業單位的事，沒有做好配合協調工作，而作業單位大多是外地人員，溝通不暢，具體工作過程中存在不少困難，如收集農戶資料時會遇到農民群眾不配合、不及時提供問題，出現收集的信息不齊全、不準確。一些基層干部以確權工作成果必須通過上級驗收為由，疏于對作業質量的日常監督，導致驗收時問題不少，整改相當困難或無法全面整改到位，還有一些問題無法及時發現，埋下糾紛隱患。

對檢查驗收抱有僥幸心理，差錯整改不夠認真。由于近兩年全國全面推開這項工作，各作業單位的專業測繪技術人員普遍缺乏，一些作業單位大量聘用“假期工”、實習生，因他們工作經驗不足，出現的差錯較多。而返工的作業量大又影響工期，一些作業單位對檢查驗收抱著僥幸心理，認為驗收只是抽取少量地塊和農戶的樣本，導致對差錯的排查整改不全面、不徹底，給確權成果留下質量和糾紛隱患。

對確權的重要性認識不足，存在本位主義觀念。像招商引資項目征地、土地整理（含高標準農田建設）等項目，對承包地塊的破壞是不可逆的，需要在項目實施前統籌考慮，妥善解決好與確權的關系。但有的鄉鎮、部門缺乏大局觀念，在實施時沒有做好相關溝通協調工作，而是自行其是，導致出現權屬調查剛完成、承包地四至邊界又被破壞，或前面確權、后面改變界址四至而影響權屬準確性的消極現象。

對群眾三五年一調整習慣缺乏引導制約措施。部分農民群眾思想沒有轉變，“平均主義”思想嚴重，一些農戶還是想沿襲原來三五年調整承包地的做法，特別是即將娶媳婦生小孩等家庭人口預期增加的農戶對確權工作抵觸很大。根據法律規定，“村（組）規民約”不得與法律法規和國家政策相抵觸，但當前對違反規定的行為卻缺乏有力的制約手段和措施，造成出現村民小組隨意調整承包地的行為，甚至有的村民小組在已完成地塊權屬調查指界后，又私下進行承包地調整，導致承包合同與地塊不符，確權成果被廢棄，違背了確權工作的初衷。