銀保監(jiān)合一：金融監(jiān)管體制迎來(lái)重大變革

韓復(fù)齡

本次兩會(huì)的重頭戲是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的出臺(tái)，其中的亮點(diǎn)之一就是組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中，金融監(jiān)管部門(mén)改革方案為：將中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的職責(zé)整合，組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)），作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位。3月21日，中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)正式成立，原銀監(jiān)會(huì)主席郭樹(shù)清出任首任中國(guó)銀保監(jiān)黨委書(shū)記、主席。

破解混業(yè)監(jiān)管難題

機(jī)構(gòu)改革之后，監(jiān)管體制由傳統(tǒng)的“一行三會(huì)”架構(gòu)變?yōu)椤耙晃恍袃蓵?huì)”的金融監(jiān)管框架，包括國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（金穩(wěn)委）、中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)。現(xiàn)階段，龐大、復(fù)雜的混業(yè)經(jīng)營(yíng)局面已成，重回分業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)代幾無(wú)可能。因此，分業(yè)監(jiān)管并不完全適應(yīng)金融業(yè)務(wù)綜合經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)，合并銀行、保險(xiǎn)的分業(yè)監(jiān)管體系有助于適應(yīng)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)。在分業(yè)監(jiān)管框架中，無(wú)論哪個(gè)部門(mén)都無(wú)法獨(dú)立解決跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的傳染性問(wèn)題，資金鏈橫跨銀行、保險(xiǎn)、證券等多個(gè)市場(chǎng)，從各自的角度來(lái)看，似乎都是合規(guī)的、可控的，但全局來(lái)看卻又風(fēng)險(xiǎn)重重。現(xiàn)實(shí)倒逼下，防控金融風(fēng)險(xiǎn)，消除監(jiān)管盲點(diǎn)，防止監(jiān)管套利，避免風(fēng)險(xiǎn)的交叉感染，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，才是金融監(jiān)管改革的現(xiàn)實(shí)邏輯。

銀保監(jiān)的統(tǒng)一監(jiān)管，可以充分化解混業(yè)監(jiān)管難題，解決監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管套利、監(jiān)管缺乏穿透性以及“鐵路警察，各管一段”等問(wèn)題。

解決監(jiān)管盲區(qū)

之前我國(guó)銀行及金融市場(chǎng)監(jiān)管體系始終是以行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管劃分，這種形式下將會(huì)出現(xiàn)若銀行涉及保險(xiǎn)類(lèi)業(yè)務(wù)，兩個(gè)部門(mén)需要同時(shí)參與監(jiān)管，這時(shí)，需要兩個(gè)部門(mén)就充分協(xié)調(diào)對(duì)接，其中的對(duì)接成本會(huì)很高，周期也會(huì)很長(zhǎng)；另外，隨著金融市場(chǎng)的迭代升級(jí)，一些新的金融形態(tài)，將會(huì)出現(xiàn)沒(méi)有機(jī)構(gòu)監(jiān)管的情況，如果兩個(gè)監(jiān)管主體出現(xiàn)監(jiān)管協(xié)調(diào)不當(dāng)，很容易產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū)。“一委一行兩會(huì)”將最大限度地解決金融市場(chǎng)監(jiān)管盲區(qū)問(wèn)題。

統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

目前銀行、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)出現(xiàn)合業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)，金融市場(chǎng)也出現(xiàn)了新的市場(chǎng)變化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨著交叉監(jiān)管的難題。例如：保險(xiǎn)公司可以入股銀行，將自己的保險(xiǎn)產(chǎn)品通過(guò)銀行渠道進(jìn)行銷(xiāo)售，而且合業(yè)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)形態(tài)會(huì)越來(lái)越普遍，因此國(guó)家把銀保監(jiān)管系統(tǒng)合并成“一委一行兩會(huì)”，將在監(jiān)管交叉業(yè)務(wù)方面有新的規(guī)范，統(tǒng)一銀行與保險(xiǎn)行業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

統(tǒng)一監(jiān)管之后，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)的主要職責(zé)是，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)，維護(hù)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)金融穩(wěn)定。

央行統(tǒng)籌職能得以增強(qiáng)

在此之前，我國(guó)金融監(jiān)管框架與美國(guó)類(lèi)似，設(shè)立有多個(gè)金融監(jiān)管部門(mén)，“一行三會(huì)”對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)分別監(jiān)管。根據(jù)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也嘗試了備忘錄制度，由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合公布了《三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，并建立了由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)共同參加的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和經(jīng)常聯(lián)系機(jī)制。美國(guó)監(jiān)管配套的協(xié)調(diào)機(jī)制有備忘錄制度、傘形監(jiān)管、非正式接觸和根據(jù)需要合作等。但由于這種監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)監(jiān)管各方?jīng)]有直接的管轄權(quán)，不具有強(qiáng)制力和決策性質(zhì)的制度安排，其決策效力遠(yuǎn)未達(dá)到當(dāng)初的設(shè)想。所以美國(guó)的非正式協(xié)調(diào)機(jī)制并不適合我國(guó)國(guó)情，在我國(guó)很難發(fā)揮有效作用。

考察當(dāng)前國(guó)際金融監(jiān)管框架之后，我國(guó)強(qiáng)調(diào)了宏觀審慎和微觀審慎相配合，央行在金融監(jiān)管中的地位有所上升，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。例如英國(guó)，在其“雙峰”監(jiān)管框架下，英格蘭銀行總體負(fù)責(zé)維護(hù)系統(tǒng)性安全和進(jìn)行監(jiān)管協(xié)調(diào)，包括負(fù)責(zé)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管；而金融行為局（FCA）則獨(dú)立于英國(guó)央行，負(fù)責(zé)消費(fèi)者保護(hù)、市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和金融機(jī)構(gòu)行為監(jiān)管。我國(guó)在目前政府機(jī)構(gòu)職能整合中，正在嘗試逐步構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，中央銀行地位有所提升，更加強(qiáng)調(diào)宏觀審慎監(jiān)管，填補(bǔ)了貨幣政策和微觀審慎監(jiān)管的空白。但是，當(dāng)前機(jī)構(gòu)整合與傳統(tǒng)意義上的“雙峰”監(jiān)管仍具有較大的不同，沒(méi)有將金融消費(fèi)者保護(hù)和行為監(jiān)管職能進(jìn)行整合，這與我國(guó)金融結(jié)構(gòu)上間接融資占主導(dǎo)有很大關(guān)系。未來(lái)，隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展，綜合化、市場(chǎng)化程度的提升，功能監(jiān)管和行為監(jiān)管將變得更加重要。

本次機(jī)構(gòu)改革，將原銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的政策制定權(quán)調(diào)整到中國(guó)人民銀行，這在一定程度上具有分離金融監(jiān)管和金融發(fā)展職能的作用，也有利于加強(qiáng)中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于金融控股機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，中國(guó)人民銀行也將具有一定的監(jiān)管權(quán)。未來(lái)，中國(guó)人民銀行會(huì)更多在統(tǒng)籌規(guī)劃、制度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融綜合統(tǒng)計(jì)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。特別是在中國(guó)人民銀行發(fā)揮金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室職能的功能下。

從嚴(yán)監(jiān)管政策仍將持續(xù)強(qiáng)化

銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的設(shè)立說(shuō)明了從分業(yè)監(jiān)管到功能監(jiān)管的變化。功能監(jiān)管是按照經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的性質(zhì)來(lái)劃分監(jiān)管對(duì)象的金融監(jiān)管模式。一方面功能監(jiān)管能夠消除金融創(chuàng)新帶來(lái)的“監(jiān)管真空”；另一方面又能減少監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致的“監(jiān)管套利”，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)同一類(lèi)業(yè)務(wù)不同行業(yè)資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)一致，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，防范監(jiān)管套利，主要是消除規(guī)避監(jiān)管指標(biāo)套利和規(guī)避監(jiān)管政策違規(guī)套利兩類(lèi)。

具體到銀行和保險(xiǎn)行業(yè)的影響，對(duì)銀行業(yè)而言，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在金融體系中規(guī)模、影響力均較大。預(yù)計(jì)中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立后，針對(duì)銀行的從嚴(yán)監(jiān)管政策將得以持續(xù)強(qiáng)化。隨著監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)同業(yè)業(yè)務(wù)、表外業(yè)務(wù)等監(jiān)管套利高發(fā)領(lǐng)域?qū)⒚媾R繼續(xù)調(diào)整。

此次銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的組建方案是金融監(jiān)管體制改革的重要開(kāi)端，是為防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)確立的新的組織架構(gòu)，向統(tǒng)一金融監(jiān)管框架方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。預(yù)計(jì)新的監(jiān)管架構(gòu)將圍繞統(tǒng)一宏觀審慎監(jiān)管和強(qiáng)化行為監(jiān)管持續(xù)優(yōu)化，將主要金融業(yè)務(wù)納入統(tǒng)一監(jiān)管體系，進(jìn)一步增強(qiáng)金融監(jiān)管的統(tǒng)一性，提升防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。