歐盟一體化邊界管理制度探析

摘 要：2015年爆發的歐洲難民危機給申根區統一的外部邊界管理帶來了空前的挑戰，也使得人們重新審視歐盟的邊界管理模式。本文從歐洲一體化的視角，在法律規范、管理主體和管理機制三個方面探析了歐盟現有的邊界管理制度。

關鍵詞：歐盟；邊界管理；一體化

中圖分類號：D993.2 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）05-0158-02

作者簡介：馬偉康（1991-），男，漢族，山西臨汾人，武漢大學國際問題研究院，國際法專業碩士研究生，研究方向：歐盟（申根區）邊界管理。

邊界一體化是歐洲一體化的重要組成部分，隨著歐洲不斷整合，歐盟逐漸形成了統一的邊界管理制度，其一體化的特征主要體現為邊界立法、管理機構與運作機制的趨同。

一、邊界管理法規體系化

法律規范是制度的載體。經過成員國間早期的政治推動以及后來聯盟框架下的立法實踐，歐盟邊境管理的法律規范呈現出以《歐盟邊界法》為代表，內容上包含邊境檢查和邊境監管，形式上兼具基本立法與次級立法的規范集合形態。基本立法是成員國在歐盟框架內通過合意達成的條約。主要有確立共同外部邊界，取消內部管制的《申根協定》及《申根公約》、規范避難制度的《都柏林公約》、內部警務與司法合作的《普魯姆條約》等。次級立法是歐盟立法機構依據法定授權制定的指引性文件，分為兩類：一是邊境檢查立法，涉及過境證件檢查、免簽政策、遣返程序、避難處理等。二是邊境監管立法，涉及邊界管理機構、邊境監管信息系統、海上邊境監管等內容。比較重要的次級立法有：《關于共同簽證法的條例》、《建立歐洲邊界監視系統的條例》、《建立外部海洋邊界監視規則的條例》以及去年出臺的《關于歐盟共同邊界法的條例》和《歐洲邊界與海岸警衛局條例》等。①

二、邊界管理主體二元化

自衛權是國家主權的核心要素。即便是高度整合的歐盟，其成員國也不肯將國家主權中邊境自衛權能完全讓渡給超國家的聯盟機構，因此，在邊境管理活動中存在著二元的行政主體，第一主體是成員國的邊境管理部門，第二主體是盟的執行與協調機構。據歐盟邊界法律和各國國內法，成員國是邊界管理的首要主體，享有立法、管理上的優先權。歐盟內部與歐洲邊界與海岸警衛局保持高度業務聯系的有29個成員國的35個邊境管理部門，如法國的邊境警察局，德國的聯邦警察部隊。它們在各自領土的外部邊界履行著管理職能，拱衛著歐盟的整體安全。為了邊界管理一體化，歐盟設立了歐洲邊界與海岸警衛局作為超國家的中央機構來協調各國開展邊界工作，主要職能有：專業技能培訓、邊境情報共享、邊境風險分析、協調各國采取聯合行動或聯合遣返，邊境緊張時的迅速干預。②該機構內部設有歐洲邊界與海岸警衛隊，由各國邊界警察和有關專家組成，負責突發事件下的聯合行動和快速介入。

三、邊界管理機制系統化

邊界管理是歐盟安全政策的重要構成。為實現“自由、安全與公正區域”的計劃，歐盟提出了建立一體化的邊境管理體系。經過長期的立法和管理實踐，邊界管理從法律規范到協調機構初步實現了一體化，基本確定了“歐盟居中統籌，成員國通力協作，外部管理為主，內部管理為輔，邊境檢查與邊境監管相結合”的管理體系。

申根區邊界分內外部邊界，內部邊界是成員國之間共同的陸地邊界，包括用于內部航班的機場和內部擺渡的港口。外部邊界是除內部邊界以外的成員國所有的海陸邊界，包括河界、湖界、海界、機場和港口。③嚴格講，歐盟邊界管理僅指共同外部邊界管理，單方恢復內部邊界管制是違背申根規則的，然而，徹底去除內部邊界而對外部管理孤注一擲的做法是危險的也是不現實的。因此，歐盟規定了內部邊界管制臨時重啟制度，即：當成員國國家安全面臨著來自國境的嚴重威脅時，各國有權依據法定程序在內部邊界采取管理措施。這集中體現了“以外保內，內外聯動”的一體化特征。

邊界管理方式分邊境檢查和邊境監管。邊境檢查是在固定的邊境口岸和法定的口岸開放時間對出入境人員以及相關交通工具、物品進行的檢查。邊境監管是在邊境口岸之間漫長的外部邊界線上實施的流動監管，以防止人員非法出入境，時間并不局限于口岸開放時間，具有很強的靈活性。邊境檢查分最簡檢查和全面檢查。最簡檢查是基本的入境資格審查，主要是對入境證件的審核，如申根簽證、居住許可證等，僅適用于歐盟公民和享有歐盟自由流動權的第三國民。全面檢查是針對第三國民設定的，除了證件審查外，還要進行安全檢查，通過審核入境目的證明文件、交通工具、攜帶物品等，以確定其不會對內部安全造成威脅。安全檢查可借助申根信息系統，“該系統是歐盟設立的有關非法移民、跨境犯罪、恐怖活動、毒品與人口交易等信息的情報共享平臺，能夠向邊境管理部門發出有關的安全警報信息。”④邊境監管分邊境監視、風險分析、聯合行動或快速干預、移民遣返等程序。為了增強邊界形勢認知能力和邊界風險應對能力，歐盟建立了歐洲邊界監視系統，該系統由警衛局內設立的中央通訊網將散布于各成員國的國家合作通訊網聯絡而成，成員國邊管當局將邊界管理工作中捕捉到的數據輸入系統并通過中心網絡進行共享，從而使得警衛局和各成員國對歐盟外部邊界的安全態勢有了整體認識。通過對邊界監視系統的數據進行分析，當成員國外部邊界面臨高級風險時，該國可請求警衛局采取聯合行動或進行快速干預，從而有效打擊外部邊境的偷渡移民、人口走私和跨界犯罪，并及時搜救海上遇難移民。經過盤問、識別及登記，對不符入境資格的非法移民，經主持國決定進行遣返，必要時，警衛局可以部署遣返干預隊介入遣返。

四、結語邊界管理一體化

邊界一體化是歐洲一體化的重要組成部分。從發展過程看，歐盟的邊界管理打破了國家壟斷，向中央機構的統一管理前進。這一趨勢既順應了聯盟的整合計劃，也是出于外部壓力的刺激，如為了應對此次難民潮，歐盟便對原有的邊界管理機構做了職能上的升級，建立了更加高效的邊界與海岸警衛隊。隨著周邊安全局勢的復雜化，歐盟邊界管理的一體化必將進一步加強。

[ 注釋 ]

①牛繼承.歐盟邊界管理法律制度研究[D].武漢大學博士學位論文，P18-19.

②Regulation（EU）2016/1624 of the European Parliament and of the Council of 14 September 2016 on the European Border and Coast Guard.Official Journal of the European Union.16.9.2016：13-18.

③Regulation（EU）2016/399 of the European Parliament and of the Council of 9 March 2016 on a Union Code on the rules governing the movement of persons across borders.Official Journal of the European Union.23.3.2016：P6-7.

④Regulation（EC）No 1987/2006 of the European Parliament and of the Council of 20 December 2006 on the establishment，operation and use of the second generation Schengen Information System.Official Journal of the European Union.28.12.2006.7.