法治政府背景下警察執法能力建設探析

劉振軍　劉錦鑫　林海

摘 要：中央全面深化公安改革領導小組會議上對警察執法能力提出了新的要求。論文結合法治政府建設的實施背景，進一步闡釋了法治政府對警察執法能力建設的具體要求，并通過實地調研及文獻研究等研究方法分析出警察執法能力弱化或缺失的表現，最后提出強化法治思維理念、健全基本制度體系、創新行政監督機制等方面提升警察執法能力建設水平。

關鍵詞：法治政府；警察；執法能力；建設

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）08-0035-04

作者簡介：劉振軍（1984-），男，吉林四平人，管理學博士，廣東警官學院治安學教研室，講師，研究方向：治安基礎理論、公安機關人力資源開發與管理；劉錦鑫（1983-），女，吉林四平人，順德職業技術學院團委辦公室，主任，副教授，研究方向：思想政治教育；林海（1978-），男，廣東汕頭人，廣州市公安局，大隊長，研究方向：公安管理。

2016年5月20日，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組會議上指出，“深化公安執法規范化建設，要著眼完善公安執法權力運行機制，構建完備執法制度體系、規范執法辦案體系、系統執法管理體系、實戰執法培訓體系、有力執法保障體系，實現執法隊伍專業化、執法管理系統化、執法行為標準化、執法流程信息化，以保障執法質量和執法公信力不斷提高。”[1]警察作為執法公權力代表，其執法能力建設面臨著改革發展的新的時代與政治使命，深層次上也反映出法治政府進程中的隊伍建設需要。本文主要結合法治政府的背景意義，通過分析當前警察執法能力弱化或缺失的表現，力求從理念強化、制度完善、監督機制創新等方面探討提升警察執法能力的對策思路。

一、法治政府的內涵

所謂法治政府，是指“依法治理的政府或法律之下的政府。它有廣義和狹義之分，廣義的法治政府是指狹義的法治國家，即全國國家機關體系，包括國家立法機關、行政機關和司法機關都嚴格依法行使職權，在法律的統治、管理和規范之下。狹義的法治政府的基本內涵是指作為行使國家行政權力的各級政府及其組成單位根據憲法和法律產生和建立，其職權和職責由法律來規定，其行使權力的方式和程序由法律來確定，其是否越權和濫用權力由法律來評價，其權力的行使過程及其結果受到法律的監督和控制。”[2]在具體的表現形式上主要具備以下特征：

（一）法治政府是有限政府

一般來說，法治政府有別于傳統政府組織的突出特征是有限性，一方面要求政府權力范圍的有限性，另一方面要求政府權力行使方式的有限性，政府的一切行使權力的活動必須都是在憲法和法律框架之內的，所謂“法無規定不可為”，也就是“職權法定”的原則要求，如韋德所說的“任何事情都必須依法而行。將此原則適用于政府時，它要求每個政府當局必須能夠證實自己所做的事是有法律授權的，幾乎在一切場合這都意味著有議會立法的授權。否則，它們的行為就是侵權行為（例如征購某人的土地）或侵犯了他人的自由（例如不批準他人的建設計劃）。”[3]

（二）法治政府是透明政府

法治政府模式下，知情權是每個公民的基本權利，行政公開是推進社會主義法治體系的基本要求，也就是將政府行使權力的過程中除了涉及到國家機密和個人基本隱私外都要將過程中依據、過程、結果等各個環節公諸于眾，接受公民的廣泛監督，這是現代民主政治的必然要求。如果沒有依法保障公民的知情權、參與權，屬于程序違法，將承擔相應的法律責任。

（三）法治政府是服務政府

“所謂服務型政府，是在公民本位、社會本位理念指導下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。”[4]而服務型政府的職能之一是提供公共服務，這在本質上和法治政府是相通的。政府接受人民的授權行使公共權力，目的就是代表人民整合社會資源，實現公共利益最大化，在這個過程中始終秉承服務人民的價值理念，也是法治政府合法性和合理性存在的基礎。

（四）法治政府是誠信政府

孔子曰：“人而無信，不知其可也。大車無，小車無，其何以行之哉？”，這是對一個人品格的基本要求，政府講究誠信更是不容置疑的。在政府推動型的國家治理模式之下，政府行為在社會上始終發揮著方向標的意義，政府在行政過程中如果缺乏誠信，就難以形成社會整體信用體系，損失政府公信力，也很難說是真正意義上的法治政府。誠信政府公布的行政信息或者行使的行政行為要準確、全面、真實，要具有相對穩定性，需要變更和撤銷生效決定的要按照法定權限和程序進行修改。

二、法治政府對警察執法能力的新要求

警察作為政府行使公共權力的重要載體，在推進法治政府建設的過程中，警察執法能力提升自然是法治政府建設的基本內容。一般來說，我們理解警察執法能力是警察依法履行職責、行使權力所必需具有的能力內容，簡言之就是掌握并運用法律的能力。[5]

（一）養成法治理念

法律是政府依法行使權力的行為根據，警察在代表政府行政公共權力的過程中要始終以法律為職業活動的原則和底線，尊重法律，敬畏法律，不僅是對他人權利的尊重，也是對自身權利的珍惜。警察作為社會的一種特殊職業，要養成法律至上的職業理念，將法律內化于心，杜絕一切高于法律的思想和行為現象發生。

（二）型塑法治思維

思維作為人腦對客觀現實的概括，反映的是事物的本質和事物間規律性的聯系，包括形象思維和邏輯思維。法治思維就是指公務員在法治理念基礎上運用法律規范、原則、精神和邏輯對需要處理的問題進行分析、綜合、判斷而形成結論的思想認識的活動和過程。實質就是要求警察在執法過程中自覺將法律付諸于實踐，善于用法律手段解決問題。

（三）掌握法律知識

法律知識一般來說是指對憲法和法律體系的認識，擁有潛在的能力并為特定目的而使用，這種基于法律而存在的事實或狀態就稱為法律知識。法律知識是警察執法的基礎條件，執法的前提需要以堅實的法律知識作支撐，警察要根據自身崗位要求學習掌握相關的法律知識，養成法律學習的慣性行為，要形成對執法過程中各種行為的法律辨別能力。

（四）養成法治行為

法治行為是指警察的執法行為必須遵循法定的范圍、力度、方式和程序，不能謀求凌駕于法律之上的特權。警察個體要自覺將法治觀念內化于執法行為當中，行政行為都要在法律允許的框架之內，確定依法行政的正確價值取向，要做到服務于民、執政為民。

三、警察執法能力弱化或缺失的表現

（一）“官本位”思想嚴重

“官本位”思想是封建社會的政治文化產物。“官”，在傳統意義上指的是階級社會的權力掌控者。“本位”即中心地位，主導地位。“官”和“本位”糅合在一起，就是以官為本，官處于中心位置。封建社會中，整個社會處于國家權力體系的控制之下，體系中存在著明顯的層級關系，各層級最終服從最高的權力中心，底層人員實現向上層流動的唯一方式就是通過考取功名取得官位。[6]而公安機關“官本位”思想顯然與法治政府的要求不相吻合，但筆者通過比較權威的公務員報考論壇以抽樣咨詢的方式進行了調查，隨機選取其中20個警察備考者作為調查對象，調查內容主要是報考警察的目的，調查結果顯示排名為：1.為了掌握權力，提升自己在社會上的地位；2.為了謀求穩定的工作，退休后有保障；3.個別職位可以有灰色收入；4.沒有明確目的，反正有機會就去報考。排名第一位的結果直接反映了“準警察”的“官本位”思想，這直接決定著其正式進入公安隊伍后的行為價值取向。警察群體本是人民的公仆，是為人民服務的特定群體，最基本的職業要求在目前卻很少被提及，不得不說復雜原因的背后隱藏著一種潛在的危機。

（二）法律意識淡薄

我國警察執法的法律意識還比較淡薄，與法治政府的要求還相差甚遠，個別警察個體將法律異化為管制百姓、謀求私利、滿足私欲的工具，認為依法行政就是“用法行政”，或者是“以權行政”，而將自己置身于法治之外，也有個別高級警官甚至無視法律而謀取個人私利，十八大之后公安隊伍中高級警官落馬的不在少數，這種驟增式的落馬現象反映出個別警察法律意識的淡薄。

（三）法律知識缺失

警察執法需要具備相應的法律知識，要求警察在自身崗位上將業務工作與法律規范相融合，實現各個環節的法治化。但我國警察法律知識缺失現象比較普遍，一些警察沒有經歷過法律學習與培訓，甚至缺乏最起碼的法律常識，以致在行政工作中出現“野蠻執法”、“暴力執法”的現象。警察個體本身依據法律行使職權，但此行為自身卻構成了嚴重違法行為，這種暴力執法的現象直接反映出我國警察法律知識缺乏的普遍問題，無法鑒別在行政過程中的行為是否具備合法性，以致出現很多警察執法過程中的違法現象。造成警察執法過程中定性不準、適用法律法規不當等突出問題[7]。

造成這些問題的原因是多方面的。首先，行政執法權分散，多頭執法現象嚴重。執法主體的權力配置并沒有形成一套科學有效的行政程序，依法行政的體制障礙是阻礙警察執法的主要原因之一。其次，執法中權責錯位現象仍然普遍嚴重。在我國，警察執法的責任追究機制仍需完善，在實際執法決策中，往往是行政領導決策，但責任往往不是領導者承擔，而是由具體的執法人員承擔。顯然，這種有權無責、有責無權的現象直接影響了行政執法的良性運行，也影響了警察執法水平的提升。

四、如何提升警察執法能力

（一）強化法治思維理念

法治理念是人們對法治的本質及其規律的理性認識與整體把握而形成一系列理性的基本觀念，它根植于一定社會的經濟、文化、政治等諸方面必然性要求中，作為法治的靈魂，它體現了法治的精神實質和價值追求，所要解決的是為什么實行法治以及如何實現法治的問題。警察在職業活動中要高度重視法治理念的重要屬性，要將這種理念轉化到行動當中，進行法治觀念和法律知識教育，培育其崇尚法律的意識和法律運用能力，形成法律思維，使遵守法律轉化為其履行職責的內在渴望[8]。

一方面，樹立"民本"思想。所謂“公民本位”，即要求警察在尊重每個公民的基礎上牢記權力的來源，學會合法合理運用權力，在這個過程中逐步形成權力是為公民服務的思想。警察實現從“官本位”思想到“公民本位”思想的轉變，這一過程是培育警察契約精神的重要方面，它需要體制機制的創新，使得每一位公民都能依法享受到知情權、參與權、選擇權和監督權，通過完善的法律規范約束警察執法行為，意識到警察要對公民負責，而不是對上負責，要依法行政，而不是依權行政，這樣才能建立真正的法治政府，成為人民滿意的政府。

另一方面，強化法律意識。警察的法律意識和法律水平是依法行政的基本前提和重要基礎。警察法律意識水平直接影響人民群眾對法律的認同遵守和對政府的信任。警察的法律意識包括三個方面：一是警察應準確定位自身角色。警察在社會生活中具有公民和公職人員雙重身份，在工作和生活的行為中應明確自身不同的法律角色從而嚴格界定法律關系的構成，按照法律規則準確執行。二是警察應當樹立公正執法的服務理念。依法行政倡導所有社會成員“法律面前人人平等”，這就要求警察必須通過學習轉變在行政觀念上的落后認識，遵循現代行政的職能，做到“嚴格執法，規范行政”。三是警察應具備權力制約的法律責任意識，自覺接受公開的社會監督和法律制約，這樣依法行政才能變為現實。[9]

（二）健全基本制度體系

警察的依法行政行為必須在法律框架內進行，受到法律制度的約束和規范，依法行政能力需要完善的制度體系作支撐。一要完善警察職業錄入制度。警察錄入要加大法律知識和技能要求，在錄入環節提升法制化要求，根據不同崗位適當增加法律知識考核比例，建立法律職位的專業人才準入制度。二要完善警察職業考核制度。在警察職業考核過程中，要將警察執法行為中法律意識、法治行為的測評指標增加到考核體系當中，讓遵守法律、依法辦事成為警察職業考核的重要指標，提升考核主體的法律專業水平，保證考核結果的客觀性和科學性。考核評估機制是提升警察執法能力的關鍵措施之一。一是設定依法行政工作績效考核評估流程。明確考核的內容，提升到對依法行政工作績效的評估，以績效衡量工作，評價警察職業能力素質。二是建立考核評估的量化指標體系。要將警察法治理念、法律知識、法治行為等方面作為指標加入到警察職業考核體系中。三是完善考核評估的方式。通過報告工作、述職評議、領導班子考核、專業組織評估、組織公民評議等方式，逐步把依法行政工作的考核評估納入監督范圍之內，從組織角度提升警察執法水平。[10]

三要完善警察職業問責制度。警察有違法失職行為，自然要承擔法律上的責任，主要包括：行政責任，就是指警察違反其行政法上應負之義務時應承擔的責任；刑事責任，警察違法行使職權造成公民權益損害時，構成犯罪的應該追究刑事責任；民事責任，《憲法》第41條“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”[11]行政規范性文件在依法行政工作中發揮著重要作用，依法行政要求行政活動必須依據法律法規的規定，要根據不同崗位完善警察職業責任制度，實現責權對等。在行政執法和執法監督方面，要建立和完善行政執法批評投訴制度、行政處罰與行政許可聽證制度、重大違法案件舉報獎勵制度、行政違法媒體曝光制度和行政執法民主評議制度。[12]

四要規范教育培訓機制。教育和培訓是警察執法能力建設的有效手段，是提高公安隊伍整體素質和業務能力的重要途徑。依照《公務員法》及《人民警察法》的有關規定，警察培訓主要包括初任培訓，任職資格培訓、專業知識培訓和更新知識培訓等各個階段、各種形式的培訓。通過教育培訓，使廣大警察樹立規范執法的觀念，學習了解與其工作相關的有關法律法規及國家相關政策，培養和提高執法能力。其一，要持續優化教育培訓主體結構。教育培訓機構應把規范執法的培訓列入對警察進行初任培訓、任職培訓、專門業務培訓和更新知識培訓的主要內容。各級各類警察培訓基地及學校，要把規范執法培訓列進對警察各個階段、各種形式的培訓過程中去，認真組織實施，努力提高培訓效果。其二，持續優化教育培訓方法。在教學方法上既要重視理論法律法規學習，又要重視案例教學和案例分析，使警察更加清楚地認識到個體執法的法定職權、法定程序、法律責任；組織編寫一批適應各級警察執法和培訓的高質量的教材，或將規范執法內容列進有關警察教育和培訓教材中。完善執法資格準入制度和執法民警持證上崗制度，每年對執法警察進行一次法律知識測試。[13]其三，優化法律專業教師隊伍結構。要依托教育培訓機構建立一只業務素質過硬、隊伍結構合理的法律專業教師隊伍。同時，要豐富教師聘任方式，留意選聘黨政領導干部擔任兼職教師，逐步建立一支符合公安隊伍執法能力建設的專兼職師資隊伍。

（三）創新行政監督機制

監督的作用不可忽視，規范行為的同時也是在提升能力。警察執法的被監督范圍和內容要進一步拓寬，除了繼續加強廉政監督外，還要加強對警察履行職責能力的監督，保持其能在法律的規范下行使公共權力，確保警察職責范圍內各項工作的順利完成。首先，公安機關應當自覺接受同級人大及其常委會的監督，向其報告工作、接受質詢，自覺接受政協的民主監督，虛心聽取其對公安工作的意見和建議；警察要自覺接受公安機關內部的常規監督的同時也要接受公安機關外部的監督，并將外部監督形式加入到警察職業考核機制中。其次，要創新層級監督新機制，強化上級對下級的監督。上級對下級的監督要依托于行政機關建立起健全完善的監督制度，合理運用好民主集中制，探索層級監督的新方式，加強對下級行政機關及其警察執法行為的監督。此外，監督機關的權力范圍可以進一步擴大，監察、審計等專門監督機關要切實履行職責，依法獨立開展專門監督。

[ 參 考 文 獻 ]

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