強化案管職能發(fā)揮，穩(wěn)步推進司法責(zé)任制改革

朱龍 孫帥

摘 要：司法責(zé)任制改革過程中，案管部門應(yīng)積極發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)管職能，通過關(guān)口前移強化案前監(jiān)管，案中流程監(jiān)控規(guī)范執(zhí)法辦案，案后評查監(jiān)督倒逼辦案質(zhì)量，提升刑檢案件質(zhì)效，應(yīng)對改革對案管部門帶來的挑戰(zhàn)和機遇。

關(guān)鍵詞：司法責(zé)任制；案管部門；監(jiān)管職能

中圖分類號：D926.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）08-0024-03

作者簡介：朱龍（1972-），男，漢族，山東諸城人，本科，諸城市人民檢察院案件管理中心，主任，員額檢察官。

2015年9月，最高人民檢察院公布《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，明確了人民檢察院司法責(zé)任制的目標(biāo)：健全司法辦案組織，科學(xué)界定內(nèi)部司法辦案權(quán)限，完善司法辦案責(zé)任體系，構(gòu)建公正高效的檢察權(quán)運行機制和公平合理的司法責(zé)任認定、追究機制，做到誰辦案誰負責(zé)、誰決定誰負責(zé)。可見，對于檢察機關(guān)而言，本次司法責(zé)任制改革的關(guān)鍵是實行檢察官員額制，突出員額檢察官在司法辦案中的主體地位，完善檢察權(quán)運行機制。與此同時，為保障檢察權(quán)依法規(guī)范運行，防止權(quán)力濫用，應(yīng)建立與檢察權(quán)運行相適應(yīng)的檢察官辦案監(jiān)督制約機制。因此，在司法責(zé)任制改革過程中，把握好員額檢察官獨立辦案與有效監(jiān)管的“度”，須反復(fù)實踐才能權(quán)衡。本文從諸城市院案管中心適應(yīng)司法責(zé)任制改革，加強對刑檢案件監(jiān)督與管理（以下簡稱“監(jiān)管”）的視角，探索部門職能的發(fā)揮。

一、司法責(zé)任制改革過程中，案管部門職能發(fā)揮面臨的挑戰(zhàn)

隨著檢察機關(guān)司法責(zé)任制改革的深入推進，檢察機關(guān)辦案組織形式和業(yè)務(wù)運行模式發(fā)生了深刻變化，出現(xiàn)了辦案組織扁平化、案件審批去行政化、檢察官實行獨立辦案的新趨勢。在這一背景下，如何將刑檢全部辦案活動納入全程、實時、動態(tài)的監(jiān)管，如何進一步增強內(nèi)部監(jiān)督制約的有效性，對案件管理工作提出了新的要求。

（一）司法責(zé)任制改革要求案管部門進行整合

長期以來，檢察機關(guān)辦案一直沿用三級審批制，業(yè)務(wù)科室是履行具體檢察職能的主體，在檢察權(quán)運行中起著承上啟下的關(guān)鍵作用。本輪改革的核心是突出檢察官在辦案中的主體地位，形成“檢察官-檢察長”在職權(quán)范圍內(nèi)“誰辦案誰負責(zé)、誰決定誰負責(zé)”的機制，一定程度上弱化了科室的界限，科室不再是司法辦案的主體，凸顯了員額檢察官個體的職責(zé)。①在這種趨勢下，案管部門作為綜合性業(yè)務(wù)部門，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮案件監(jiān)管的優(yōu)勢，助推辦案質(zhì)效的提高。

諸城市院在穩(wěn)步推進司法責(zé)任制改革過程中，對案件管理業(yè)務(wù)進行整合，將檢委會業(yè)務(wù)納入案管中心，強化案管職能的履行。

（二）強化案管職能有助于穩(wěn)步推進司法責(zé)任制改革

《最高人民檢察院案件管理暫行辦法》第二條規(guī)定：最高人民檢察院案件管理辦公室作為專門負責(zé)案件管理的綜合性業(yè)務(wù)部門，主要承擔(dān)案件管理、監(jiān)督、服務(wù)、參謀職能。

對照定位，2012年8月，諸城市院成立案管中心，日常主要工作為案件受理、案件流程監(jiān)控、信息統(tǒng)計等。但從近幾年發(fā)展看，諸城市院案管中心往往忙于案件受理、案件流程監(jiān)控等工作，看似與高檢規(guī)定的工作內(nèi)容并無二異，但主要側(cè)重于程序性、管理性的工作。司法責(zé)任制改革過程中，諸城市院案管中心“順勢而為”，依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等技術(shù)支持，實現(xiàn)案管職能向縱深延伸，在監(jiān)管過程的全程同步性、監(jiān)管內(nèi)容的全面完整性上“大做文章”，引導(dǎo)和促進檢察辦案質(zhì)效的提高。

二、司法責(zé)任制改革過程中，諸城市院案件管理中心的定位

（一）諸城市院案管中心的職能定位

對照最高檢對案件管理部門的職能定位，結(jié)合諸城市院案管中心的發(fā)展，茲認為在司法責(zé)任制改革過程中，諸城市院案管中心作為案件管理的綜合性業(yè)務(wù)科室，與本院其他業(yè)務(wù)科室在案件管理工作中分工負責(zé)、互相配合。現(xiàn)階段由本院檢察長分管，側(cè)重發(fā)揮對案件的內(nèi)部監(jiān)管職能。

（二）諸城市院案管中心的人員配置

現(xiàn)階段，諸城市院案管中心由本院檢察長分管，1名專職檢委協(xié)助管理，推行“員額檢察官+輔助人員”辦案模式。案管中心共有專職人員6名，其中員額檢察官2名，檢察輔助人員2名，書記員2名。所有案管人員均具有較高的業(yè)務(wù)水平，對批準(zhǔn)逮捕、審查起訴等業(yè)務(wù)知識精通，責(zé)任心強。較高的業(yè)務(wù)水平是有效實行案件監(jiān)管的前提，保障了案管中心日常監(jiān)管見措施、有實效。

（三）諸城市院案管中心的部門特點

1.檢察長分管案管中心，對在辦案件進行宏觀管理

檢察長是最具權(quán)威的管理者之一，對本院檢察政務(wù)、事務(wù)、檢務(wù)進行全局性的宏觀管理，但檢察長不能事無巨細地參與微觀管理，否則可能導(dǎo)致對檢察業(yè)務(wù)的普通案件管控乏力。檢察長分管案管工作，案管中心依托系統(tǒng)技術(shù)支持，開展業(yè)務(wù)分析，便于檢察長對辦案活動進行統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、督辦，及時、全面了解和掌握檢察機關(guān)全部業(yè)務(wù)情況。②

2.對于辦案科室而言，案管中心的監(jiān)管系外部監(jiān)管

在諸城市院，偵監(jiān)、公訴等業(yè)務(wù)部門員額檢察官通過執(zhí)法辦案履行職責(zé)，按照檢察權(quán)運行步驟在各自的職權(quán)范圍內(nèi)辦理案件，行使法律賦予的檢察權(quán)。案管中心不直接行使普通檢察權(quán)，而是依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、案件流程監(jiān)控子系統(tǒng)等，以形式化手段保障案件辦理的質(zhì)量，外力助推辦案質(zhì)效的提升。

3.程序與實體并行、宏觀與微觀同步，“雙管齊下”進行案件監(jiān)管

在微觀個案上，諸城市院程序與實體并行對案件進行監(jiān)管。在程序方面，案管中心依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、流程監(jiān)控子系統(tǒng)等，對在辦案件進行流程監(jiān)控，及時進行辦案預(yù)警。在實體方面，諸城市院推行同步審查機制，由檢察長指定對重大、復(fù)雜、疑難案件進行同步審查，強化對在辦案件質(zhì)量和效率的提高。2017年7月，諸城市院進行部門業(yè)務(wù)整合，將檢委會業(yè)務(wù)納入案管中心，發(fā)揮在辦案件統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)方面的作用，擴展案管中心的宏觀監(jiān)管職能。

三、司法責(zé)任制改革過程中，諸城市院案管中心的職能發(fā)揮

從檢察機關(guān)辦理刑檢案件的過程看，案管中心監(jiān)管案件始于案件受理、終于案件的結(jié)案送達，涉及案件受理、流程監(jiān)控、質(zhì)量評查、涉案財物管理、法律文書管理以及律師接待等各個方面，貫穿檢察機關(guān)辦案的全過程。在司法責(zé)任制改革的過程中，諸城市院案管中心在寬度上延展案件受理的內(nèi)涵，在深度上應(yīng)挖掘案件監(jiān)管的層次，通過關(guān)口前移強化案前監(jiān)管，案中流程監(jiān)控規(guī)范執(zhí)法辦案，案后評查監(jiān)督倒逼辦案質(zhì)量，按照辦案步驟、緊扣時間節(jié)點，充分發(fā)揮對刑檢案件的監(jiān)管職能。

（一）關(guān)口前移，強化案前監(jiān)管

1.細化捕訴標(biāo)準(zhǔn)，依法從嚴從快受理案件

現(xiàn)階段，諸城市院案管中心統(tǒng)一接收進入檢察環(huán)節(jié)的刑檢案件卷宗及相關(guān)材料。為實現(xiàn)案件受理的全面規(guī)范審查，諸城市院嚴格落實上級院《關(guān)于進一步規(guī)范刑事案件受理工作的通知》、《進一步規(guī)范逮捕工作的意見（修訂）》等相關(guān)規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，進一步細化了審查逮捕、審查起訴等案件受案標(biāo)準(zhǔn)。其中不僅對案件管轄權(quán)、強制措施、卷宗材料、涉案款物等程序性條件作出規(guī)定，也對實體條件的受理標(biāo)準(zhǔn)進行明確，為依法規(guī)范受案提供明確依據(jù)。

日常工作開展中，由于案管工作人員均具備一線公訴、批捕等經(jīng)驗，當(dāng)日即可完成案件審查并決定受理與否。對符合受理條件的案件決定受理，當(dāng)天錄入統(tǒng)一業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)。對不符合規(guī)范要素的案件，案管中心書面制作不予接收案件通知書，連同案件卷宗和相關(guān)法律文書等材料退回偵查機關(guān)。

2.實施繁簡分流，保障辦案層次和質(zhì)量

針對基層檢察院案件事實清楚的多、疑難復(fù)雜的少的實際情況，案管中心通過分析研判，根據(jù)案件辦理的難易程度進行初步分類。2017年7月，將交通肇事案件、危險駕駛案件納入輕刑組辦案范疇，走“快速辦理通道”。

以2017年度案管中心接收的審查起訴案件為例，通過分析研判，輕刑案件共計195件，占全部在辦案件的24.65%（圖表一），平均每個案件的辦結(jié)時間控制在25.31天以內(nèi)（圖表二）。通過實施繁簡分流，有效壓縮了辦案時限，且起訴的全部案件均得到了法院有罪判決的支持。

3.采取輪案制，保障辦案公平與效率

2017年6月，諸城市院便著手探索刑檢案件分配制度。案管中心聯(lián)動技術(shù)科室對統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進行調(diào)整，對組織機構(gòu)、人員角色、辦案權(quán)限等進行配置，并從2017年7月正式實行輪案制。2017年8月14日，省檢察院下發(fā)了《山東省檢察機關(guān)案件承辦確定機制實施辦法》等文件，明確了以隨機分案為主，指定分案為輔的案件分配模式。可見，諸城市院在案件分配方式、辦案模式等方面的探索契合了司法責(zé)任制改革的要求。

2017年度，諸城市院案管中心隨機分配案件631件，其中提請批捕案件163件，審查起訴案件468件，做到了“陽光分配，公平輪派，嚴格監(jiān)督”，避免出現(xiàn)“人情案”、“關(guān)系案”，強化了對刑檢案件的法律監(jiān)督，同時也使員額檢察官有機會辦理不同類型的案件，提高案件綜合辦理能力，保障了辦案的公平與效率。

（二）案中流程監(jiān)控，規(guī)范執(zhí)法辦案

依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、案件流程監(jiān)控子系統(tǒng)等，案管中心可以掌握進入檢察環(huán)節(jié)的全部刑檢案件信息，實現(xiàn)對在辦案件程序和實體的雙重監(jiān)管。

1.全天全程全案，實現(xiàn)案件流程監(jiān)控“零盲點”

一是確定“1+2”工作模式。依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等技術(shù)支持，由一名員額檢察官總體負責(zé)，領(lǐng)帶檢察官助理和書記員對刑檢辦案流程、案卡填錄、數(shù)據(jù)報表等實行全面監(jiān)控，通過發(fā)布《案件流程監(jiān)控工作通報》，實現(xiàn)監(jiān)督全程留痕，切實規(guī)范司法辦案活動。

二是緊盯刑檢辦案重要節(jié)點。抓住涉案財物管理、訴訟權(quán)利保障、辦理期限、案件信息公開等重要事項，明確操作規(guī)范，確保案件在每個環(huán)節(jié)及時、規(guī)范辦理。以辦案時限舉例說明，這是一個老生常談的問題。辦案時限如同懸掛在員額檢察官頭頂?shù)倪_摩克里斯之劍，自案件錄入統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)開始，就得緊張有序的進行犯罪嫌疑人權(quán)利義務(wù)告知、提審等工作。根據(jù)粗略統(tǒng)計，諸城市院公訴部門員額檢察院一個工作周內(nèi)能隨機分配2-5個新案件。我們知道，刑檢辦案是不斷辦結(jié)和反復(fù)新進的過程，這無疑增大了員額檢察官對每個案件時限的注意義務(wù)。諸城市院案管中心通過案件流程監(jiān)控子系統(tǒng)等，能夠及時掌握即將到期案件，通過口頭提示等方式提示員額檢察官，及時辦結(jié)案件，減少人為延長辦案期限、退回偵查機關(guān)補充偵查的可能。

2.強化對重大、復(fù)雜、疑難案件的同步審查監(jiān)督

對于重大、復(fù)雜、疑難案件，檢察長可以指定案管中心進行同步審查監(jiān)督。自案件錄入統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)開始，便建立案件跟蹤機制，全面掌握案件在不同階段的爭議焦點和證據(jù)情況。如本院辦理的孫某某等5人開設(shè)賭場案，之前并沒有辦理過該類案件，對證據(jù)把握、行為定性等并沒有“既定經(jīng)驗”。由檢察長指定，諸城市院案管中心對該案進行了同步審查監(jiān)督。

案管中心依托電子卷宗數(shù)據(jù)庫，同步審查發(fā)現(xiàn)孫某某等2人證據(jù)歸納清晰，犯罪事實較為清楚。后經(jīng)研究決定公訴部門進行審查，并將案件拆案，對孫某某二人先行起訴，保證案件法律效果和社會效果的統(tǒng)一。案件同步審查機制為領(lǐng)導(dǎo)決策提供了參考，提高了案件辦理的效率。

3.發(fā)揮檢委會職能，規(guī)范執(zhí)法辦案標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)山東省人民檢察院《關(guān)于加強公訴部門與偵查監(jiān)督部門工作銜接的指導(dǎo)意見（試行）》的要求，案管中心充分發(fā)揮檢委會職能，穩(wěn)步推進資源共享與通報機制、會商督辦機制。下一步工作中，案管中心將聯(lián)動刑檢業(yè)務(wù)科室，會同偵查機關(guān)、審判機關(guān)，探索形成一套簡明、科學(xué)、高效的刑事案件證據(jù)收集和判斷標(biāo)準(zhǔn)體系，確保刑檢案件從偵查到提請批捕、審查起訴逐步統(tǒng)一適用基本相同標(biāo)準(zhǔn)，③提高刑檢案件偵辦質(zhì)量和效率，適應(yīng)司法責(zé)任制改革的要求。

（三）案后評查監(jiān)督，倒逼辦案質(zhì)量

在司法責(zé)任制推進的過程中，案件質(zhì)量評查將占據(jù)省、市院檢察工作科學(xué)發(fā)展績效考核的“一席之地”。在上級院對基層院的考核中，案件質(zhì)量評查情況占據(jù)145分。可見，案件質(zhì)量評查將發(fā)揮越來越重要的作用，不僅是提升案件質(zhì)量的需要，也是強化內(nèi)部監(jiān)督、促進公正廉潔執(zhí)法的應(yīng)有之義。④

1.案件質(zhì)量評查以月為跨度進行

在諸城市院，確定每月第一周為“案件質(zhì)量評查周”，案管中心依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等，隨機抽查上月審結(jié)的案件。案件評查與流程監(jiān)控相結(jié)合，特別是抽查流程監(jiān)控發(fā)現(xiàn)問題的案件。對案件從程序到實體、從事實證據(jù)到法律適用、從辦案流程到法律文書等方面進行全方位多角度評查。目前，共評查捕后不起訴案件、撤回起訴案件、退補未重報案件等73件，發(fā)現(xiàn)司法瑕疵21處。

2.組建案件質(zhì)量評查人才庫

諸城市院案管中心組建以檢察長為組長，協(xié)管案件管理工作的專職檢委為副組長，11名辦案經(jīng)驗豐富、綜合素質(zhì)過硬的業(yè)務(wù)骨干為成員的案件質(zhì)量評查人才庫。入庫人員覆蓋公訴、偵監(jiān)、未檢、民行、控申、刑執(zhí)、自偵等8大業(yè)務(wù)條線，其中包括員額檢察官8名，科室業(yè)務(wù)骨干3名。這充分保障不同類型案件的評查素能要求，做到了覆蓋范圍廣、入庫人員精、實戰(zhàn)能力強。⑤為保證案件質(zhì)量評查效果，人才庫成員評查案件量折算分數(shù)，計入干警司法檔案與年終績效考核。與此同時，對案件評查的問題負責(zé)，對不負責(zé)任的評查人員進行通報并清除出評查人才庫。

3.強調(diào)案件質(zhì)量評查結(jié)果的運用

諸城市院案管中心依托檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)優(yōu)勢，主導(dǎo)制定了諸城市院《績效考核及獎金分配實施意見》、《辦案考核記分辦法》、《績效考核統(tǒng)計表》等。《績效考核統(tǒng)計表》分13大項27小項，在“辦案質(zhì)效”一項中，將評查結(jié)果作為重要部分，與員額檢察官年終績效相掛鉤，使之成為提升案件質(zhì)量的助推器。

四、結(jié)語

在司法責(zé)任制改革過程中，現(xiàn)階段諸城市院案管中心積極發(fā)揮對刑檢案件的監(jiān)管職能，穩(wěn)步助推了員額檢察官辦案的質(zhì)量和效率。隨著司法責(zé)任制改革的縱深推進，案管中心將在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新工作方式，擴展工作范圍，提升服務(wù)水平，為凝聚檢察事業(yè)發(fā)展正能量貢獻力量。

[ 注 釋 ]

①重慶市人民檢察院第五分院案件管理課題組.司法責(zé)任制改革背景下案件管理面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對——以重慶市人民檢察院第五分院為例[J].法制與社會，2017.3（下）.

②于文峰.案管中心與檢察院內(nèi)設(shè)相關(guān)部門銜接機制論要——以強化內(nèi)部監(jiān)督為視角[J].中國檢察官，2014.3.

③唐智峰.司法體制改革背景下基層檢察機關(guān)案件管理部門職能發(fā)揮問題的思考[J].法制與經(jīng)濟，2017.3.

④陳勝才，劉昕，張衍路.試析案管部門的中心任務(wù)[J].人民檢察，2012.12.

⑤汪坤.基層檢察機關(guān)案件管理制度實證研究——以包頭市固陽縣人民檢察院為例[D].內(nèi)蒙古大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014.6.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]最高人民檢察院.檢察機關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范[M].北京：中國檢察出版社，2013.

[2]最高人民檢察院.全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)填錄標(biāo)準(zhǔn)和說明（試行）[M].北京：中國檢察出版社，2015.

[3]王晉.檢察機關(guān)案件管理工作理論與實務(wù)[M].北京：法律出版社，2013.

[4]天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院課題組.檢察機關(guān)案件流程管理的理論與實踐探索[J].天津法學(xué)，2011（10）.

[5]周凡.淺談基層檢察院案管中心如何履行案件質(zhì)量管理職能[J].法制與社會，2011（10）.

[6]王晉.以刑事訴訟規(guī)則為指導(dǎo)推進案件管理工作[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2013（1）.

[7]馮靜，李偉芳.提升檢察機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的路徑選擇[J].法學(xué)研究，2013（3）.

[8]相樂樂.檢察機關(guān)案件管理機制探究[D].山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015.