交易成本視角下深圳生態線內社區的改造困境和策略

楊林川 周松柏 郭源園 林浩韜 劉吉祥 許旺土

0 引 言

近年來，以土地為核心、“土地換發展”的舊城鎮化模式開始轉向以人為本的新型城鎮化模式，實現“公民權利的回歸”[1]。因此，提升生態環境質量、提高城市發展品質和化解快速城鎮化導致的人地關系危機越來越受到人們的關注和重視。十八大三中全會提出了“劃定生態保護紅線”，重點強調了以人的充分市民化為核心的新型城鎮化和以環境治理模式為核心的生態文明建設[2]。習近平主席在十九大報告中，更是明確提出“堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境……實行最嚴格的生態環境保護制度……為全球生態安全作出貢獻”，將生態文明建設提到了史無前例的新高度。與此同時，快速城鎮化導致城市不斷蔓延，城市土地空間資源逐漸減少，城市發展建設用地日益緊缺。因此，如何控制城市增長以實現城市的可持續發展成為了各城市，尤其是大城市面臨的挑戰。而城市增長邊界（urban growth boundary）則為城市的合理擴展和發展提供了良好的借鑒[3-6]。

為控制無序蔓延擴張、促進城市發展模式轉變、引導和框限空間發展以及破解土地、資源、人口和環境“四個難以為繼”的核心矛盾，作為國家改革開放先行者的深圳市于2005年率先提出劃定全國首條城市生態控制線（下稱生態線）作為城市生態保護底線，將總計974 km2，約占全市總面積一半的土地劃入線內，并配套頒布了《深圳市基本生態控制線管理規定》。劃線方案和政策立法同步出臺，“規劃”和“管理”齊頭并進，“一條線”和“一規定”對土地利用進行了嚴格管制，確定了生態線的法定性，保障了它的執行強制性[7]。國內一些城市或地區（如上海、東莞、武漢、中山、天津濱海新區）隨后相繼參考深圳經驗，制定和實施了一系列的生態空間管制政策，在生態線內完全禁止或者嚴格限制開發建設，以實現對區域生態空間的離散保護、整體涵養以及生態平衡[8]。但是，由于缺乏借鑒經驗，“一言堂”、指令型的倉促劃定欠缺對土地利益格局的考慮，最初劃定的生態線內不可避免地涉及了一定量已開發建設的土地和社區。一方面，生態線的劃定以及配套管理政策不同步導致了空間發展權分配不公平，剛性管控、彈性過小的管理方式使得社會資本難以進入，“壓制”甚至是幾乎“剝奪”了社區發展的權利。自上而下的管理要求和自下而上的發展訴求存在明顯矛盾。另一方面，由于生態線內社區面廣量大，缺乏大量經濟支持的全面物質空間改造模式難以推行，大部分社區無法得到合理的補償安置。而生態線內剛性、嚴格的土地管控政策又嚴重影響了線內社區原有的產業發展路徑、經濟收益和生活模式，給原社區居民的生產生活造成了很大的負面影響。此外，除生態價值之外，其他價值（如社會價值）也尚未得到有效發揮[9]。于是，生態線政策陷入了既無法完全實現生態保護目標，又影響社會公平的雙重困境之中。

關于解決上述現實困境，促進生態線內社區的改造，目前尚沒有較好的理論解釋和支撐（博弈論、契約論等在實際問題的解決過程中并沒有取得很好的效果），因此本文嘗試引入新制度經濟學中交易成本的視角，以深圳市為例，剖析當前生態線內社區改造存在的問題及產生的原因，并基于交易成本理論提出對應的生態線內社區改造策略，以期為其它城市的相關研究提供參考和借鑒。

1 文獻綜述

生態線規劃是典型的“理論落后于實踐”的實例，從理論到實踐明顯準備不足。盡管它陸續被接受并已成為一種保護城市生態環境和提升生態環境質量的有效手段，并得到了社會的廣泛擁護和認可[10-11]。但是，國內對生態線相關問題的研究仍停留在起步階段。國內學者在深圳市生態線劃定（2005年）之后，陸續對生態線劃定方法、管理思路、補償策略和監督機制等問題進行了一些思考和研究。盛鳴針對深圳市生態線實施和管理過程中面臨的挑戰和存在的問題，從宏觀層面指出了生態線存在的管理精細化不足等問題，指出需要加快完善配套政策的制定[12]。孫瑤等對生態線實施效果進行了反思式總結，從國外的經驗總結提出了多種保護共贏策略[13]。鄒兵指出盡管深圳生態線在實施過程中不斷受到沖擊，遇到各種困難，但其理念深入人心、政策受到擁護，可被認為是城市規劃轉化為公共政策的成功案例[7]。李建學等認為深圳生態線是“多規整合平臺”和下層規劃的核心依據，指出它的管理逐步從純粹的技術管理轉變為公共治理，并從公共治理的角度構建了生態線管理政策優化的框架[14]。周岱霖反思了深圳和武漢的生態線管控制度，指出分而治之的管理模式、粗放式的線內建設指引和允許建設項目劃分以及生態補償制度缺位是目前困擾我國城市生態線管控的主要問題[15]。孫瑤和馬航以深圳大鵬半島為例，探討了生態線內村落的實際更新路徑，指出更新特點主要表現在村落與生態控制區的空間貫通、“非增量”的村落整體空間改造、功能業態控制與景觀營造三個方面，并對比了旅游開發對村落產業結構和村民福利的影響[16]。李明晶總結了生態線劃定的思路：“先底后圖”的生態格局構建方式、三值（約束值、經驗值和預測值）綜合的用地規模確定方式和“分類—分級”的生態紅線管理體系，并以肇慶市生態線規劃為例，展示了生態線劃定方法的應用[17]。陳偉勁等以山東省威海市為例，總結了宜居城市生態線規劃的思路和“多規融合、一張藍圖、上下聯動、共劃共管”的管理方法，指出了挖掘生態空間的復合價值的必要性[18]。

社區規劃方面，現有研究主要集中在舊城區改造中存在的問題分析[19]、改造模式[20-21]、實施過程的多元主體博弈[22]和公眾參與[23-24]等方面。當前學術界的總體認識是：面對舊社區存在的復雜問題，社區改造需要重視轉變規劃管理部門的管理職責，引入社會資本，建立社區規劃師制度[22,24]，明晰產權[19]，注重社區參與和社會公平[20,23]等策略，這對生態線內的社區改造實踐提供一定的參考和借鑒。

為實現生態線的生態效益，地方政府逐漸對線內社區進行更新改造，包括逐步搬遷居民點、清退生態影響較大的項目、原址生態化改造等。但是，生態線內社區改造的相關研究（如方法路徑、補償機制、社區參與和空間效應等）卻付之闕如。現有相關研究大部分以生態線政策或者一般的社區改造為研究對象，卻較少實現二者結合，僅有林浩韜等從內容、定位、編制和實施四方面構建了生態線內社區規劃的框架體系[25]。然而，較之普通的社區改造，生態線內社區的改造更強調生態地區的保護和開發控制以及充分結合地區本身發展訴求和實施層面的可操作性，如何解決生態線政策實施過程中的線內社區的改造問題值得進一步研究。

2 深圳市生態線內社區的特征

生態線內社區更新改造是生態控制和社區發展的焦點與沖突點，在最早進行生態線控制的深圳表現得最為典型。截至2015年5月，深圳市共有312個社區全部或部分位于生態線內，其中全部位于線內的社區有12個，80%及以上面積位于線內的社區有45個，50%及以上面積位于線內的社區有140個，50%以下社區面積有172個。它們由原農村社區轉化而來，是快速城市化進程所造成的轉型社區[25]。林浩韜等將生態線內社區的特征總結為土地權屬問題復雜、產業類型低端、社會結構多元、管理體系不明確[25]，但其忽略了生態線內社區的其他特征（如居民收入模式和現實建設情況）。總結梳理現有研究，本文從空間結構、社會結構和經濟結構出發，將深圳市生態線內社區特征總結為空間結構破碎化、社會結構復雜化和經濟結構單一化。

2.1 空間結構破碎化

空間結構破碎化指土地權屬破碎化和實體建設空間破碎化。

土地權屬破碎化：雖然名義上土地已由集體轉為國有①，但由于補償不到位，大量土地征轉手續并未完善，許多土地實際仍掌握在原社區手中，導致土地權屬模糊不清、錯綜復雜。這一現象在原特區以外的區域更為嚴重。

實體建設空間破碎化：多由原農村居民點轉制而來。在快速城市化進程中，這類農村居民點憑借低廉的租金優勢和集體用地特殊的管理優勢吸引了大量外來人口和產業涌入，這些農村居民點以特有的自下而上的方式進行城市化。受經濟利益刺激，這類城市化建設存在明顯的短期行為，造成了違法建筑遍地開花的空間形態，形成了典型的城中村面貌。

2.2 社會結構復雜化

社會結構復雜化指社會關系結構復雜化和社會組織結構復雜化。

社會關系結構復雜化：大量的勞動密集型產業（如“三來一補②”加工制造業）涌入，加之廉價住房的吸引，使得線內社區成為了外來人口的高密度聚集區，如深圳水源三村的外來人口比例達到了95%。作為典型的自下而上的城市化地區，這類社區本身具有原農村集體傳承而來的自組織體系，存在一個相對封閉的“村社共同體”[26]，而外來人口的涌入則沖擊了原有的社會組織結構，在其之上建構了一層基于經濟關系的社會網絡，使得社會結構趨于復雜化。

社會組織結構復雜化：深圳逐漸引入了居民委員會、社區工作站和股份公司“三駕馬車”型管理模式。雖然名義上已由政府接管了原村莊的公共事務，但實際上各社區仍由村集體轉化而來的股份公司管理。各社區仍為自負盈虧的經濟實體[12]，需要繼續負擔沉重的集體經濟。

2.3 經濟結構單一化

經濟結構單一化指產業結構單一化和收入結構單一化。

產業結構單一化：線內社區具有典型的“弱”生產空間的特征，其低廉的租金和勞動力價格吸引的多是低端生產型企業和低端旅游業，附加值極低。例如，水源三村的企業主要經營電子加工、五金加工、家具、服裝加工等傳統低端落后制造業[27]。

收入結構單一化：在生態線劃定前，社區有較大的自由進行土地處置。高額的物業出租以及由此帶來的集體股份分紅刺激社區集體及原住民的收入結構逐漸轉為以物業出租為主。較之耗時耗力、利潤低廉的農業，以出租為主的收入形式使社區對此產生了極強的路徑依賴，導致社區收入結構的單一化。

3 交易成本理論與生態線內社區的改造困境分析

深圳市在未完成土地確權的條件下便一次性劃定生態線，“封死”土地的發展用途，反映出“指令型”、一元決策主導、輕視多元主體空間話語權和平等參與權的政策制定和產權私有化、利益多維分化的現實情況的矛盾。當時政策制定程序的“簡化”直接導致了現時政策實施問題的“深化”。生態線劃定之時，“輕視”和“犧牲”多元主體的參與雖然保證了政策“制定”的效率，但無法保證政策“實施”的效率。自上而下、政府主導、政治邏輯絕對占優、“高效”的決策過程為自下而上、市場主導、市場邏輯相對占優的實施過程埋下了隱患，導致生態線政策實施低效、困難重重。下文以交易成本為切入點，重點以深圳大鵬半島的生態補償為例，對生態線內社區的改造困境和策略進行分析。

3.1 交易成本

3.1.1 交易成本理論

交易成本（transaction cost）是新制度經濟學的重要概念，由新制度經濟學的鼻祖、諾貝爾經濟學獎獲得者羅納德·哈里·科斯（Ronald H. Coase）于1937年所提出[28]③，指的是達成一筆交易所要花費的成本，當然也包括買賣過程中所花費的全部時間和貨幣成本。具體而言，這部分成本包括界定、度量和保證產權的費用（即提供交易條件）、發現交易對象的費用、討價還價的費用、訂立交易和執行交易的費用、監督違約行為并對之制裁的費用以及維護交易秩序的費用等。正是通過“生產成本”和“交易成本”的區分，新制度經濟學將傳統經濟學在成本問題分析中涉及的諸多外部因素（包括信息因素、壟斷因素、風險因素和政府管制等）均納入交易費用的分析范疇[29]。在交易成本政治學和經濟學中，交易可理解為“公共政策各領域合同的簽訂及其資源交換，而交易成本為區別于生產成本之外的交易時發生的‘摩擦成本’”。同時，有別于傳統行政注重強制人治權力和干預，交易成本視角對政策工具的運用更注重互惠契約治理。把交易成本視角引入到生態線內社區的改造中來，發現改造過程中政府的諸多針對社區居民的政策活動本質上是一種交易，實現交易成本的最小化和收益的最大化是政府、社區居民以及開發商和其它主體的共同目標。

3.1.2 交易成本的分類及影響因素

威廉姆森于1985年對交易成本進行了進一步的分類，分為事前與事后兩大類，具體包括搜索成本、談判成本和管理成本[30]。搜索成本指的是搜索一項商品或一項服務所花費的時間和金錢的成本。搜索成本的比較基于以下原則：標準化的商品或服務，搜索成本低。獨特的商品或服務，搜索成本高；談判成本指的是在為一項商品或一項服務的權利轉讓、簽訂合同、進行談判時所需要的成本。談判成本的比較基于以下原則：當風險值和合作解的信息是公共的（雙方），談判變得簡單容易；多方談判且彼此分散時，談判變得昂貴和困難；有敵意的和非理性的（過分強調自己的利益）談判難以成功；管理成本指的是一項商品或一項服務進行權利轉讓的談判完成后，需要時間來完成而產生的成本。管理成本的比較基于以下原則：協議執行時間短，易于觀察，懲罰易于執行，管理成本就較低。

對于交易成本而言，影響交易成本的主要因素包括商品是否標準化、產權是否明晰、談判的人數的多少、信息是否共享、侵犯協議的行為是否易于觀察且懲罰容易執行，具體分類見表1。

3.2 整體的成本收益分析

生態線內社區的改造是政府與社區集體及原住民及其他參與改造的主體的交易行為。土地資產權利（使用權和收益享受權）則是交易的對象。對一般的城市更新改造而言，“土地紅利”可惠及各主體（政府、開發商和居民），使得各主體容易產生一致的目標（圖1），建立統一的行為準則。但是，生態線內社區的改造難以產生巨大的實體經濟利益回報，卻要面對高額的補償費用和交易成本。

成本：社區改造成本分為兩部分，即以土地產權轉移為主的補償費用以及交易過程中產生的交易成本。一方面，需要改造的生態線內社區面廣量大，以土地產權為基礎的補償費用十分龐大。另一方面，需要改造的生態線內社區類型多樣、獨特性強，混亂的土地產權、破碎化的土地利用形式增加了改造前期土地產權歸屬的信息搜集工作；龐大的人口數量、復雜的社會關系結構和組織結構以及非理性的補償預期提高了政府、開發商與社區的談判協調難度，增加了談判成本；生態線政策嚴苛的管理要求與實際上社區居民由于生活發展需求進行的各種違法建設行為，增加了政府的管理成本。因此，改造的交易成本非常高（多數研究忽視了它的存在）。

收益：由于政府嚴格控制生態線內的建設活動，明確規定線內可發展的產業類型僅為與生態環境保護相適宜的重大道路交通設施、市政公用設施、旅游設施、公園、現代農業和教育科研等，故生態線內社區改造受制于此，房地產開發和大型工業園區建設等回報率較高的改造路徑被排除在外，導致線內社區改造難以帶來巨大的實體經濟利益回報。

因此，從整體的角度來看，生態線內社區的改造難以產生巨大的實體經濟利益回報，卻要面對高額的補償費用和交易成本。在“成本—收益”極度不均衡下，各主體按照“理性經濟人”的原則，導致生態線內社區改造進程陷入僵局，難以平衡經濟發展、生態保護和社會公平。因此，巨大的“成本—收益”缺口使得社區改造難以持續。

3.3 各主體的成本收益分析：以大鵬半島生態補償為例

3.3.1 政府

在生態線內社區改造問題上，政府是最關注生態價值和政治價值收益的主體，這也是其在價值取向趨向多元的宏觀背景下作為“理性經濟人”的反映。城市生態環境的提升在一定程度上能提高市民滿意度與城市競爭力，政府也能因此獲得間接收益，比如在淘汰約160家低端落后、環境污染較大的企業后，大鵬半島環境空氣質量優良率達到97.5%，PM2.5平均值下降近20%。但是，在現有的制度框架下，政府不得不成為生態線內社區改造的唯一主導。政府需要負擔改造過程中的各種費用，包括以土地產權為基礎的生態補償費用以及大部分、難以量化的交易成本（目前由政府負責談判、協調、管理等工作），其中自大鵬新區生態補償落實以來，已累計發放生態補助資金超過16億元，16 652名原村民直接受惠于此。由于政府面對的改造成本遠超過其所能承受范圍，政府只能要么采取強制性的政策手段（剛性管控），要么僅改造局部、成本較低的社區。而其余社區只能暫時被擱置一旁，改造進程遙遙無期。大鵬新區因為位于深圳東部，經濟發展以旅游業為主，生態用地分布廣泛，改造成本較低，因而被作為深圳生態補償試點，并已出臺有限的生態補償方案；相比之下，位于寶安、龍華、龍崗等改造成本較高地區的生態控制線內社區的補償方案仍然遲遲沒有出臺。

3.3.2 社區集體及原住民

在現有制度下，社區集體及原住民的唯一的生態改造收益來源，就是政府的貨幣化生態補償，例如大鵬新區的原住民可享受每人每月1 000元的生態補償（2011年之前為500元標準），另一方面雖然生態改造可以提升社區的生態環境質量和社區品質，但是這種收益并不是原住民最為看重的收益。在社區改造中，社區集體及原住民的成本主要是現有土地使用的機會成本，即社區若利用現有生產要素（土地、空間、建筑等）能夠產生的經濟效益以及少量的配合政府社區改造的交易成本，比如以大鵬新區生態線內的雙坑、洋稠及平鋪等社區在生態控制線劃定之前可以依靠出租社區的集體物業（包括廠房、商鋪等）獲得經濟收益。然而，由于政府無法給予與經濟收益的損失相匹配的、足夠的生態補償，加上生產生活受到影響，線內社區集體與原住民開始了漫長的抗爭活動。雖然政府每年都依靠衛星遙感技術對線內違法建設行為進行監測，嚴格清退違建建筑，遏制違法建設行為，但線內地區部分違建建筑仍在增加，這進一步增加了政府的管理成本。違法建筑的屢禁不止也反映出生態線劃定的歷史問題和管理上的困難。

表1 影響交易成本的因素Tab.1 factors influencing transaction costs

圖1 一般城市更新改造的合作博弈Fig.1 cooperative game of traditional urban renewal

3.3.3 開發商及其他利益主體

生態空間的經濟價值近年來逐漸受到重視，社區改造能產生一定收益預期。大鵬半島有著較為豐富的文化旅游資源，幾乎所有沿海的村落都被列入“有較高保護價值的自然歷史村落”，因而更成為開發商眼中的香餑餑。例如，2012年京基地產介入，欲將諸多村民的民俗客棧悉數拆遷建設成為及旅游、娛樂、居住為一體的高端度假村，然而由于與村民之間補償標準存在極大的異議，遭到村民的激烈反對，使得開發商的計劃難以順利實現。實際上，現有生態線內社區管控政策模糊不清，產權狀況錯綜復雜，生態產業仍處于初級發展階段，導致開發商難以產生良好的收益預期。從成本上看，市場中其他利益主體介入的成本取決于具體的制度設計（或者說是合約方式），但就目前一般的城市更新改造實施情況來看，開發商要承擔一定比例的補償安置費用以及交易成本。此外，對于生態線內社區改造，開發商可能還需要承擔一定的生態修復工作。

因此，高額的交易成本與難以評價的收益回報水平阻礙了社會資本的進入，少數介入開發的資本也多是以生態環保之名，行違法建設之實，如近期屢屢曝光的麻勘村環保產業園即是典型的反面案例。開發商進駐意愿不強、動力不足，無法為政府分憂解難。政府需要獨自面對改造中復雜的權屬問題、安置問題等，進一步增加了政府的經濟和政治壓力。

4 生態線內社區的改造策略

圖2 生態線內社區改造策略Fig.2 strategies of transformation of communities within ecological control line

生態線內的社區改造具有一定特殊性和復雜性，不僅需滿足當前生態規劃中生態紅線的硬性要求，同時亦要考慮社區歷史遺留問題，滿足社區居民經濟發展的訴求。因此，結合上述深圳市生態線內社區的基本特征和改造困境分析，基于交易成本的視角，本文對生態線內社區改造的困境剖析提出如下改造策略和思路（圖2）。和開發主體為主，充分發揮社區的自主管理能力，減少政府管理成本，逐步實現線內社區的生態化改造。

4.1 不同主體主導不同階段

基于各主體成本與收益的不均衡，“政府主導、社區自發、逐步更新”的改造原則可能更適合生態線內社區的改造。在改造初期，以政府主導為主：政府協同股份公司先期投入一定資金完成部分土地清退、產權確權、生態恢復、更新單元劃分等工作，以便于生態空間的價值挖掘，形成“保護—開發—經營”的良性循環。此外，政府將不在生態敏感范圍、不破壞生態格局、擁有發展強度較高、成片社區的地區調出生態線，為社區的發展“松綁”和“解鎖”，并進行異地置換，調入現狀條件好、鄰近生態線的非城市建設用地，以轉移空間發展權，并維持生態線內土地面積不減（即占補平衡）和保持生態空間結構。政府需要通過動態調整和局部優化來完善改進生態線政策和維護其合理性[14]，將宏觀的生態格局控制具體到微觀的具體地塊優化調整。而到了改造中后期，則應以各社區

4.2 挖掘生態空間的復合價值

“生態系統利用是最好的生態保護”[31]。生態空間的價值近年來隨著宏觀價值取向轉變（以城鄉生態宜居為首要目標）以及產業綠色化發展逐漸引起人們的重視[32-35]。生態線內的空間并非均質，故對生態線的管理也不應僅僅是簡單的“一刀切”——“圈地禁建”[36]（或“圈地限建”），而應實現“精細化”“差異化”，即結合各地的實際情況，因地制宜，對生態空間進行合理分區，進行精細化和差異化的管理[11]。通過打造具有特色的觀光游憩、鄉村旅游、休閑度假、自然體驗、文化創意和教育科研的空間，全面拓展資源的利用方式來更好地發揮生態空間的復合價值，例如位于龍華觀瀾街道的大水田社區是深圳為數不多的保留客家文化和完整舊村建筑的村落，通過開發其旅游觀瞻文化價值，并結合傳統版畫手工藝實現了文化創意產業與生態保護的完美結合。香港于20世紀70年代進行的生態保育區與城市社區的功能互補的建設可為生態線內社區的改造提供良好的借鑒。同時，對于生態、區位條件較好的線內社區在改造動力方面擁有很大的優勢，故可充分調動這類社區居民改造的積極性，加快社區產業的升級轉型，形成“良好的生態環境—生態產業入駐—新的集體收入—居民自發保護生態環境”的良性循環（圖3），發揮社區的自主管理能力。

圖3 生態線內社區改造的良性循環Fig.3 virtuous circle of community transformation within ecological control line

4.3 建立直接和間接收益的均衡機制

直接收益和間接收益的均衡機制是指既滿足線內社區短期的直接利益需求，又能為政府創造更多長期的間接收益，以實現生態空間的綜合效益。具體做法如：在土地生態價值評估的基礎上，給予社區集體一定比例的生態產品（農家樂、現代農莊等）開發權，幫助引導社區產業轉型發展，社區則需要協助完成剩余土地的生態修復工作；建立合理的開發權轉移制度或線外土地的容積率獎勵等激勵機制作為線內生態管控的生態補償與征地補償；引入市場化的改造模式，給予社區集體一定比例的生態開發收益權與經營權或以留存物業的方式作為征地補償，解決社區的長期收益問題。例如，大鵬街道生態線內的東村、田心村等村通過統籌規劃，打造大鵬街道東片區5A人文田園景區，實現了社區收益的長期化和穩定化。

4.4 發揮社區既有社會組織的作用

生態線內社區多由城市化轉制而來，擁有良好的社會資本基礎，應充分利用其原來的基層自治體系、傳統的“村社共同體”，以內化社會矛盾，降低社會成本。在改造的談判過程中，應采取以與社區既有社會組織談判為主，與社區居民談判為輔，由社區組織負責社區居民內部協商的談判策略。談判對象的減少以及內部合意的達成有助于減少改造的談判成本。此外，為了減少后期社區運營的管理成本，考慮到社區居民對于原村集體仍具有很強的依賴性，為了逐步實現其向市民化的轉變，仍需充分發揮社區集體的作用。按照社會福利論的視角，原村民的社會網絡有助于原村民的福利保障。近年來，以尊重歷史遺留問題的“慢更新”的改造方式也成為了主流。因此，充分利用既有社會資本的自下而上的更新改造方式顯得更為合理，具體可參考日本古川町社區營造案例。

4.5 保障多元主體的參與

建立程序，對多元主體的參與進行制度性保障，確保多元主體的平等參與，促進多元主體共同發聲以影響公共事務的決策，能夠避免制度權力陷阱導致的公眾參與流于形式和成為表面文章而無法達到參與的目的，并保證生態線調整的科學合理性和空間公平性。值得注意的是，生態線內社區的公眾參與不能照搬城市中公眾參與的實現途徑。原因是其或多或少具有原農村集體傳承而來的自組織體系，有著相異于一般的城市居民（“原子化個體”）的行為邏輯[37]。

4.6 促進原住民自身調適

生態線內社區居民作為生態空間的使用者，不應僅僅以經濟利益為唯一導向，還應意識到生態線劃定對城市可持續發展的多重意義以及其帶來的非經濟方面（如生態、社會）的正外部性。比如，生態線劃定后，上嶺排村的污染企業陸續遷出，使得居民生活和居住環境得到了極大的改善。居民不能一直固守著土地資本化的傳統創收模式（出租房屋＋股份分紅），而應提升個人素質，增強生活技能，尋找其他的收入來源（如有機綠色農業），減弱對土地資本的依賴，提高在就業市場的競爭力。

5 結 論

對于土地資源日益緊張，生態資源日益重要的國內大城市而言，生態線的劃定及管理是著眼長遠效益的重要舉措，但生態線的劃定極易帶來復雜的產權糾紛和嚴重的歷史問題。巨大的改造成本和低水平的經濟收益使得生態線內社區改造已面臨著既無法完全實現生態保護的目標又影響社會公平的雙重困境。

作為最早實行生態線政策的城市，深圳的問題很具有代表性。本文以此為研究對象，剖析了生態線內社區的特征，總結了現階段生態線內社區改造的困境在于改造交易成本過高以及改造的收益與成本缺口巨大，并基于新制度經濟學的交易成本視角提出了生態線內社區的改造策略，以期更好地推進社區改造，實現線內生態價值與社會經濟價值的綜合優化，并為其他實施類似政策的城市提供借鑒和參考。

感謝四川省自然資源廳王旭博士和重慶大學建筑城規學院高銀寶博士對本文提出的寶貴意見。

注釋：

① 早在20世紀90年代，深圳就開始進行城市化改制，并于1992年完成了原特區內國有土地的轉制。2004年，為解決“無地可用”的困境，深圳以法定圖則全覆蓋的方式，將特區外土地轉化為國有用地。經過1992年和2004年兩次城市化改制，深圳市全部土地轉為國有用地，實現高度城市化，但同時帶來了主觀城市化、建設用地失衡等一系列問題。

② 三來一補是出現在改革開放初期的一種企業貿易形式，指來料加工、來件裝配和補償貿易。深圳市該產業的出現與臨近香港有著極為緊密的聯系。

③ 科斯并未直接提出“交易成本（transaction cost）”，而是提出與交易成本意涵相同的概念——運用價格機制的成本（the cost of using the price mechanism）。