淺談?wù)谫Y平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型

王莉

摘要：隨著地方政府債券發(fā)行、投資產(chǎn)業(yè)基金、PPP模式的推廣和項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券發(fā)行等融資模式的興起，歷史賦予融資平臺(tái)公司的職能逐步被削弱，地方政府對(duì)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)下的融資平臺(tái)公司的依賴降低，加上中央對(duì)違法違規(guī)舉債的監(jiān)管趨嚴(yán)，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)下融資平臺(tái)公司很可能會(huì)被撤銷，而融資平臺(tái)公司為謀求發(fā)展，在政府與市場(chǎng)的雙重壓力之下，只能選擇被迫市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。基于此，本文就政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析研究，希望可以為政府融資平臺(tái)公司的更好發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：政府融資；平臺(tái)公司；公司轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：F831 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2018）004-00-02

一、政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的重要性

政府融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型是時(shí)代發(fā)展，市場(chǎng)變革的產(chǎn)物，具有無(wú)可比擬的必然性和客觀性。首先，政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型符合時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展迅猛，可是本該與之同步發(fā)展的政府融資平臺(tái)管理機(jī)制發(fā)展情況卻不盡人意，這就直接造成政府在融資管理以及市政工程建設(shè)過(guò)程中缺乏必要的機(jī)制和政策的支持。我國(guó)大部分地區(qū)的政府在融資的過(guò)程中，單純依靠政府負(fù)債，政府不僅要承受高額的負(fù)債，而且還造成了政府地方經(jīng)營(yíng)性收入極度匱乏，再加上我國(guó)地方財(cái)務(wù)稅收制度尚且還不夠成熟，種種問(wèn)題都導(dǎo)致我國(guó)地方政府財(cái)政問(wèn)題矛盾頻發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制嚴(yán)重不健全。而解決這一問(wèn)題的出路就在于對(duì)政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行轉(zhuǎn)型；其次，政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型是城市化水平不斷提高的關(guān)鍵。我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)一直堅(jiān)持以人為本的核心發(fā)展理念，市政工程的建設(shè)是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要組成部分。而政府財(cái)政收入是城鎮(zhèn)化建設(shè)重要資金來(lái)源，政府融資制度不健全，導(dǎo)致政府資金流供應(yīng)不足或者中斷，而政府融資平臺(tái)公司在填補(bǔ)政府資金缺口發(fā)揮了不可替代的作用；另外，政府融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型是解決政府融資風(fēng)險(xiǎn)，緩解社會(huì)矛盾的重要途徑。城鎮(zhèn)化建設(shè)中，需要大量資金來(lái)推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這造成政府融資壓力越來(lái)越大，再加上政府投資多應(yīng)用在無(wú)經(jīng)營(yíng)性收入的投資項(xiàng)目，后期無(wú)法彌補(bǔ)政府所投入的資金，這種投入與產(chǎn)出的嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致政府償債能力大大下降，政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型有助于克服傳統(tǒng)的政府融資模式的弊端。

二、政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型過(guò)程中存在的問(wèn)題

2014年中央出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)[2014]）43號(hào)》文件，剝離了政府融資平臺(tái)公司的政府融資職能，但政府融資平臺(tái)公司與地方政府一起糾葛20余年，早已相互滲透，改革起來(lái)并不容易。

1.杠桿作用被放大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大

杠桿作用被放大，造成政府融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。政府融資平臺(tái)從銀行可以貸巨額資金，但資金平臺(tái)不同于個(gè)人或者企業(yè)單位，政府融資平臺(tái)以前憑借背后地方政府的信用作為擔(dān)保，并且以土地資產(chǎn)等固定資產(chǎn)作為抵押，可以從銀行獲得源源不斷的資金。

根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在大多數(shù)地方融資平臺(tái)的資金負(fù)債表中政府的資金負(fù)債率至少在百分之七十，政府在融資過(guò)程中，資金來(lái)源過(guò)度依賴于負(fù)債，導(dǎo)致地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)十分巨大。地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，需要籌集大量資金來(lái)投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城市公益性建設(shè)項(xiàng)目，這些市政工程收益偏低，回收期較長(zhǎng)，投資與收入比例的嚴(yán)重失衡，不僅導(dǎo)致地方政府過(guò)于依賴銀行貸款，而且嚴(yán)重削弱了地方政府的償還能力，促使政府陷入惡性借貸循環(huán)——用新債去償還舊債。

地方政府對(duì)銀行貸款依賴加大，一旦商業(yè)銀行貸款政策出現(xiàn)了變動(dòng)，地方政府融資來(lái)源中斷，無(wú)形中給社會(huì)帶來(lái)了嚴(yán)重的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前，不少地方政府都面臨著財(cái)務(wù)規(guī)模龐大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。而且目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨著巨大的下行壓力，房地產(chǎn)行業(yè)萎靡不振，這導(dǎo)致政府以土地作為抵押的信用下降，這也增加了政府從商業(yè)銀行貸款的難度。

只有集中優(yōu)質(zhì)資源，打造一個(gè)盈利能力強(qiáng)的實(shí)體化企業(yè)，依托市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)獲得穩(wěn)定收入和現(xiàn)金流，建立良性健康的資金循環(huán)體系，才能有效分擔(dān)財(cái)政償債壓力，避免政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.融資渠道單一，風(fēng)險(xiǎn)較為集中

政府過(guò)度依賴商業(yè)銀行貸款，造成地方政府融資渠道過(guò)于單一，造成潛在的風(fēng)險(xiǎn)較為集中。根據(jù)相關(guān)審計(jì)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止到2013年6月低，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資資金中有至少一半的商業(yè)銀行貸款，這些銀行包括商業(yè)銀行以及政策性銀行。而且，銀行貸款相比較其他貸款方式而言，辦理程序較為簡(jiǎn)單，可貸資金規(guī)模也比較大，貸款期限比較長(zhǎng)，銀行貸款成為地方政府融資平臺(tái)考慮的首要渠道。

反過(guò)來(lái)，商業(yè)銀行認(rèn)為地方政府融資平臺(tái)有地方政府作為信用擔(dān)保，并且有土地作為抵押，愿意將資金源源不斷地提供給地方政府融資平臺(tái)。商業(yè)銀行低估了地方政府融資平臺(tái)自身的風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有正確評(píng)估地方政府融資平臺(tái)的償還能力。一旦地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，就會(huì)導(dǎo)致政府的融資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到商業(yè)銀行身上，在這一過(guò)程中，商業(yè)銀行成為了政府融資的實(shí)際承擔(dān)者。一旦地方政府無(wú)力償還，商業(yè)銀行不得不背負(fù)來(lái)自政府的財(cái)務(wù)虧空，就會(huì)給商業(yè)銀行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r帶來(lái)致命一擊，甚至還會(huì)危及到整個(gè)金融領(lǐng)域，從而實(shí)體經(jīng)濟(jì)也會(huì)受到嚴(yán)重的打擊。

融資平臺(tái)公司只有通過(guò)發(fā)行項(xiàng)目收益類債券、PPP等方式社會(huì)資本投資建設(shè)城建項(xiàng)目，才能多方式、多渠道彌補(bǔ)建設(shè)資金缺口，繼續(xù)支持城市建設(shè)。

3.內(nèi)部機(jī)制不完善，獨(dú)立性和問(wèn)責(zé)制缺失

地方政府融資平臺(tái)之所以會(huì)承受如此巨大的風(fēng)險(xiǎn)，是因?yàn)槠浔旧淼慕ㄔO(shè)也存在著很多的問(wèn)題。地方政府融資平臺(tái)源于地方政府進(jìn)行投資的權(quán)益之計(jì)，表面上是憑借政府作為信用擔(dān)保，但是實(shí)際上并沒(méi)有完整的內(nèi)部機(jī)制，其中，健全的公司本來(lái)就應(yīng)該有的獨(dú)立性和問(wèn)責(zé)制，而此方面政府融資平臺(tái)卻是大大缺失的。

相比較進(jìn)行公司化而言，地方政府融資平臺(tái)受制于地方政府，因此，在投資、融資等各個(gè)階段的決策都缺乏獨(dú)立性，地方政府融資平臺(tái)就是以地方政府的財(cái)政收入作為擔(dān)保的，無(wú)形中地方政府融資平臺(tái)從一開(kāi)始就淪落為地方政府的“傀儡”，導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)內(nèi)部機(jī)制始終不完善。

2016年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)），融資平臺(tái)公司在2015年1月1日之后舉債的債務(wù)，與地方政府之間剝離了信用關(guān)系。這個(gè)時(shí)點(diǎn)之前的債務(wù)，根據(jù)清理甄別結(jié)果，確定償還義務(wù)責(zé)任人。2017年以來(lái)，國(guó)家相繼出臺(tái)了，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）》、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)）》文件，進(jìn)一步規(guī)范了地方政府融資行為和政府購(gòu)買服務(wù)。

三、政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型優(yōu)化策略

1.政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型優(yōu)先盤活存量

政府融資平臺(tái)公司因歷史淵源，通常資產(chǎn)權(quán)屬不清，應(yīng)全面摸查，列出資產(chǎn)清單，摸清家底，進(jìn)行資產(chǎn)整合，通過(guò)盤活存量資產(chǎn)、利用好現(xiàn)有的資產(chǎn)，防止資產(chǎn)閑置浪費(fèi)，培育自身造血能力、實(shí)施戰(zhàn)略性投資，進(jìn)一步提升融資平臺(tái)公司盈利能力和融資能力，為城市建設(shè)和發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持。盤活存量資產(chǎn)的效率，可以操作的方式有ABS（資產(chǎn)證券化）和TOT（移交—管理—移交）。

2.轉(zhuǎn)型為公益類國(guó)有企業(yè)

根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)有企業(yè)可以劃分為商業(yè)類和公益類。而政府融資平臺(tái)公司作為特殊類型的國(guó)有企業(yè)，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中，也主要向這兩種類型轉(zhuǎn)化。對(duì)兼有政府融資和公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)職能的“實(shí)體類”融資平臺(tái)公司，要?jiǎng)冸x其政府融資職能，通過(guò)兼并重組、整合歸并同類業(yè)務(wù)等方式，轉(zhuǎn)型為公益性國(guó)企，承接政府委托實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、土地開(kāi)發(fā)等公益性項(xiàng)目建設(shè)。

3.轉(zhuǎn)型為商業(yè)類國(guó)有企業(yè)

具有一定資產(chǎn)和較強(qiáng)運(yùn)營(yíng)能力的平臺(tái)公司，可轉(zhuǎn)型為商業(yè)類的企業(yè)，要求其市場(chǎng)化運(yùn)作，獨(dú)立開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。如土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，參與政府PPP項(xiàng)目等。

4.集團(tuán)多元化發(fā)展

在國(guó)企改革的大背景下，融資平臺(tái)公司做大做強(qiáng)主業(yè)的同時(shí)大力實(shí)施多元化經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，形成了“一主多元，多元反哺”的良循環(huán)，推動(dòng)了產(chǎn)融結(jié)合的深層次發(fā)展。從目前情況看，各地融資平臺(tái)公司在多元化發(fā)展，大多關(guān)注旅游、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等行業(yè)。一方面，因?yàn)檫@些行業(yè)多集中在服務(wù)業(yè)，屬于輕資產(chǎn)行業(yè)，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的方向一致，而且利潤(rùn)率也比較高。另一方面，政府融資平臺(tái)公司在參與時(shí)，也具有一定的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。

5.組建金融控股平臺(tái)

2010年中央發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)）》文件，銀行貸款收緊。2013年非標(biāo)受限。國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文發(fā)布以后，融資平公臺(tái)公司融資渠道受限，部分融資平臺(tái)公司為了提高多元化融資能力，降低對(duì)政府信用與政策的依賴性，擬正式布局區(qū)域性金融控股集團(tuán)，通過(guò)打造綜合性的金融平臺(tái)，整合各種金融工具和金融資源，如參股控股信托公司、商業(yè)銀行、保理公司保險(xiǎn)公司、投資公司、證券公司等，為不同的融資需求選擇不同的融資方式，降低融資成本，提升公司盈利能力，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力，助力平臺(tái)公司可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

政府融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型還有很大的發(fā)展空間，雖然國(guó)務(wù)院對(duì)政府融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型問(wèn)題已經(jīng)高度重視，但是其整個(gè)有序運(yùn)行與發(fā)展還需要相關(guān)人員和部門機(jī)關(guān)的不斷努力。傳統(tǒng)融資平臺(tái)更加需要對(duì)資金的利用和風(fēng)險(xiǎn)防控予以高度重視，讓政府融資平臺(tái)公司的發(fā)展越來(lái)越好，讓其在新時(shí)代發(fā)展中順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙建闖.地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型之法律控制研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2016（13）：301.

[2]趙琦.地市級(jí)投融資平臺(tái)公司剝離政府融資職能后轉(zhuǎn)型路徑探索[J].地方財(cái)政研究，2016（6）：54-57+69.