關于增強社會資本參與PPP項目的研究

李霞 孫茹

摘要：政府和社會資本合作（PPP）已經連續三年在政府工作報告中出現，三年來從“推廣”到“完善”再到“深化”，PPP改革大潮不斷高漲，發展勢頭強勁，成效突顯。PPP 融資模式是一種新興的融資模式，它與傳統融資模式比較有更廣的應用范圍和更多的優勢，可以最大化地調動社會資本參與政府主導的基礎設施建設實現了公私合作的雙贏。

關鍵詞：PPP模式；融資方式；社會資本

中圖分類號：F283 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）004-00-02

一、PPP模式的概念

PPP（Public Private Partnerships）譯為公私合作伙伴關系。其概念目前學術界還沒有一個統一的說法。但綜合各方面的觀點來看，可以對PPP做出如下定義：PPP是政府部門與私人部門之間的合作，以提供公共物品為目的，在私人部門獲得利益的同時實現政府部門的職能。

PPP項目不是一種簡單的融資模式，其發展初期更多地體現了融資功能。直到現階段還有很多人認為PPP僅僅是一種簡單的融資方式是因為其融資優勢才會被眾多公共項目投資者所青睞，而忽略了它還具有新技術的優勢。新技術包括生產技術和管理技術，也就是說引進社會資本不僅給政府各部門帶來了一定的資金保障，同時還引進了先進的生產技術與管理方法，為政府各部門提供更好公共物品和更優質的服務，充分實現其公共管理服務的職能。

二、PPP 模式功能

1.融資的功能

PPP 模式的主要功能即融資功能。PPP 模式的提出是為了緩解政府在提供公共服務方面存在的資金壓力。在我國城市化快速發展的過程中，政府對于公共服務事業以及公共基礎設施建設所需供給資金壓力愈發沉重。現階段社會提供的物品和服務已經不能滿足城市化發展的需要。但政府長期以來簡單傳統的融資模式已經無法再滿足基礎設施建設所需的資金。PPP 模式的廣泛應用，將社會資本引入公共服務領域，為政府提供高效公共服務提供了有力的資金保障。這將是一種創新的融資模式，將社會資本引入公共服務領域可以有效降低政府提供公共服務的成本，一定程度上緩解了政府的資金壓力。

2.管理的功能

PPP 模式的出現不僅僅是一種融資模式的創新，它自身還帶有其他強大功能。其中一項強大功能便是管理功能。PPP 模式引入社會方的資本參與公共服務不僅僅是指投資領域的發生改變；同時也引進了具有先進管理技術的團隊參與項目建設，管理技術方面也發生了改變。從而實現了“專業的人做專業的事”的目標。政府大力推行PPP模式廣泛應用的過程中，引入了專業的管理團隊參與整個項目的設計、管理以及規范的全過程，使得 PPP 項目達到事半功倍的效果，有效的提升了資金的利用率，最大限度的節約成本。正因為“專業的人做專業的事”，PPP 模式的管理功能不僅體現在項目的設計和運營中，同時也體現在資本的融資過程中，未來對于防控風險以及投資收益分配等方面也會逐漸突現其專業性。

3.有效緩解地方債務壓力的功能

PPP模式能夠有效地緩解地方政府債務壓力。長期以來，我國的基礎設施建設的資金主要源于地方財政。一般情況下，政府承建基礎設施建設項目都會通過地方城投公司進行融資。然而長期利用融資平臺進行融資會導致城投公司極高的負債率，長此以往會對城投公司的正常經營產生嚴重影響。同時提升了地方政府的債務壓力，地方財政已經很難再利用原有的融資方式維系城建投融資模式。2014年，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號文）出臺后，地方政府加大推行PPP模式融資力度，希望通過引入社會資本來降低城投公司融資成本。只有通過利用擁有社會資本的企業進行直接的融資模式，才能更好的緩解地方政府的債務壓力。

三、推進PPP工作過程中遇到的焦點難點問題

雖然經過實踐檢驗，PPP模式的改革效果顯著。但同時我們也注意到了PPP模式在體制、機制和理念等方面存在與實際目標不匹配、融資規模不到位、乃至融資方式仍不轉變等挑戰，具體體現在如下幾個方面：

1.發展理念轉變不到位。某些地方政府仍把PPP模式作為一種簡單粗放的融資模式，發展創新的意識不強，改革的力度不夠，對供給側結構性的改革和新發展理念的理解不到位。

2.法治政府和信用政府的建設還很不夠。對于社會資本來說，PPP模式是一種需要先期集中投入大量資金、分期逐漸收回投資成本的投資模式。政府和社會資本雙方是否履約是PPP項目得以順利進行的關鍵。需要強調的是如果法制政府和信用政府建設力度不到位，社會資本不敢也不能與政府簽定中長期的投資合同。

3.頂層設計的統一規范性文件還沒出臺。PPP融資模式仍沒有出臺國家層面的規范性文件或條例。進而使各部門在分工管理上存在交叉重疊現象；土地、財稅、金融等相關行業的政策和法規還存在與PPP模式互不匹配等問題。

4.社會資本對承擔社會責任的理念理解不到位。在參與PPP項目的建設中，某些社會資本仍抱有賺取短期超額利潤的想法，而并沒有計劃長期規范經營下去。

四、構建中國的PPP治理體系

構建PPP治理體系是一個龐大的系統工程，需要社會各屆的廣泛參與。從總體上來講，大致可以從宏觀和微觀兩個方面進行探討。

宏觀上，要理順好政府和市場之間的關系。全面推廣PPP改革，主要問題是理順政府和社會資本方的合作關系，使市場在資源配置中起決定性作用，并且還要有效發揮政府的監督職能。最重要的是要加快轉變政府管理職能，政府要切實做到“不越位、不缺位”，從而為市場創造出公平的交易環境。

具體來說，PPP改革是一項復雜性的改革，它具有指引性。需要對投融資體制、行政體制和財政體制等同時進行改革。社會資本尤其是民營資本能夠長期投資政府基礎設施建設和公共服務領域的前提條件是政府要加大力度推行行政體制改革，打破行業壁壘，不斷降低市場準入門檻，實現政府和市場平等合作；對財政體制進行深化改革，才能把政府在合作中應承擔的責任及應履行的義務統一納入政府財政預算和政府財政規劃中，進而降低社會資本對項目投資的顧慮；對投融資體制進行全面改革，只有不斷推進投融資多元化，加快融資效率，才能提高資金的流動性，社會資本才能展示出其優越的投融資方式。PPP模式投融資的優勢才能在體制和機制上得到保障。

微觀上，協調好利益相關方的關系。絕大部分PPP項目主要體現的是公益性，這離不開政府、社會大眾、社會資本和融資機構等相關各方的協調，要不斷挖掘上述各利益相關者在PPP模式中的作用，進而使PPP模式發揮最大效應。

第一，政府在PPP項目中發揮著舉足輕重的作用。并且承擔了委托方、投資方、監督方和服務方等多重責任。為了使PPP模式的管理體制不斷得到完善，政府應不斷規范PPP項目運作流程，通過公開招標的方式，擇優選擇社會資本。同時體現契約精神，務必做到維護好社會公眾利益。

第二，規范社會資本方的運作是完善PPP項目的關鍵。社會資本投資PPP項目是為了獲取利益。但社會資本也應在PPP項目實施的過程中承擔監督政府行為的職責。一方面，社會資本方有責任對項目進行管理。社會資本方通過采購、設計、運營和施工等全過程的管理，有效降低成本、提高工作效率；另一方面社會資本方也有助于改善公司治理，完善的公司治理政策可以有效地調動社會資本投資各方的積極性。在PPP模式治理中，社會資本方與政府投資方的共同履行治理和監督的職責。

第三，參與PPP項目的融資機構能夠有效地推動PPP項目體系的完善。如基金、信托和銀行貸款等債權人，除了積極推動融資方式的創新，以及創造更好的社會資本融資環境外，還要通過有效的資金調節來降低PPP項目在實施過程中產生的重大財務風險，以便提升項目的收益。

第四，社會大眾是PPP項目的受益者，他是PPP項目服務的對象。當PPP項目進入實際運營后，社會大眾有義務對PPP項目提供的服務質量進行評價，在評價的過程中社會大眾起著監督作用。社會大眾對于項目質量的評價和監督，有利于對PPP項目未來的發展提供重要的參考依據。

綜上所述，隨著市場經濟的發展，就會應運而生多種融資方式。鑒于PPP模式的復雜性兼具時代性，本課題的研究具有一定的局限性，僅對現階段運用PPP模式有一定的借鑒。

參考文獻：

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