關(guān)于我國環(huán)保費改稅的思考

張瑩

摘要：《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》將于2018年施行。這是我國第一部推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法，是清費改稅的重要標(biāo)志。通過對環(huán)境保護(hù)稅的理論分析，排污費和環(huán)境保護(hù)稅的對比思考，指出費改稅的存在問題及建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)稅；排污費；理論基礎(chǔ)；建議

引言：

隨著改革開放，我國經(jīng)濟建設(shè)取得巨大成就，但伴隨而來的是環(huán)境污染、資源短缺和生態(tài)破壞，嚴(yán)重影響人民生活和國家發(fā)展。黨的十九大指出，當(dāng)前我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而美好生活離不開優(yōu)美環(huán)境。為保護(hù)環(huán)境，我國早期制定污染物收費制度，但實踐中發(fā)現(xiàn)不少弊端。在稅制改革的背景下，我國順勢出臺了環(huán)境保護(hù)稅法。環(huán)境保護(hù)稅屬于新稅種，在實施過程中定會存在不少問題，筆者通過相關(guān)理論分析，提出一些建議，以期完善環(huán)境保護(hù)稅。

一、環(huán)境保護(hù)稅相關(guān)概念

（一）概念界定

環(huán)境保護(hù)稅是指對除了免征對象外，在中國領(lǐng)域內(nèi)直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)單位按稅目稅額表收取稅費的獨立稅種。環(huán)境保護(hù)稅不是行政處罰，即使是達(dá)標(biāo)排放污染物的企業(yè)也需繳納環(huán)境保護(hù)稅。征收環(huán)境保護(hù)稅是國家利用稅收杠桿來推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩者間的關(guān)系。通過征稅使企業(yè)的外部成本內(nèi)部化，提高企業(yè)的排污成本，促使其通過技術(shù)升級改造減少污染物的排放，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

（二）理論基礎(chǔ)

環(huán)境保護(hù)稅的相關(guān)理論主要源自西方發(fā)達(dá)國家，包括公共產(chǎn)品理論、外部效應(yīng)理論、稅收轉(zhuǎn)嫁理論等。

1、公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品是指具有非排他性和非競爭性兩個基本特征，由政府生產(chǎn)或提供，用于滿足全體社會成員共同需求的產(chǎn)品或勞務(wù)。非排他性是指消費公共產(chǎn)品過程中，在技術(shù)上或成本控制上不能排除其他人消費。非競爭性是指任何人對公共產(chǎn)品的消費都不影響其他人的消費數(shù)量和質(zhì)量，且每增加一個消費者的邊際成本為零。環(huán)境具有非排他性和非競爭性，屬于公共產(chǎn)品，由此就不可避免存在“搭便車”的現(xiàn)象，繼而引發(fā)市場失靈。此時需要政府干預(yù)，通過開征環(huán)保稅進(jìn)行資源配置。

2、外部效應(yīng)理論

外部效應(yīng)是指在市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)或消費某產(chǎn)品會使除了該產(chǎn)品的生產(chǎn)者或消費者之外的第三者無端受益或受損。使第三者受益的為正的外部效應(yīng)，受損的為負(fù)的外部效應(yīng)，環(huán)境污染是典型的負(fù)的外部效應(yīng)。外部效應(yīng)是市場失靈的主要表現(xiàn)之一，也是政府干預(yù)的重要領(lǐng)域。政府可以通過出資保護(hù)環(huán)境等方式糾正外部效應(yīng)，也可以通過罰款或征稅來糾正。若政府向企業(yè)征收相當(dāng)于他所造成的邊際外部成本的罰款或稅收，外部成本內(nèi)化成了內(nèi)部成本，企業(yè)在進(jìn)行決策時會考慮到這些成本而避免效率損失。

3、稅收轉(zhuǎn)嫁理論

稅收轉(zhuǎn)嫁是指納稅人納稅后，通過經(jīng)濟行為將稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給他人的過程。稅收轉(zhuǎn)嫁可分為前轉(zhuǎn)、后轉(zhuǎn)、消轉(zhuǎn)和稅收資本化，其中消轉(zhuǎn)是指通過改善經(jīng)營或技術(shù)改造等降低生產(chǎn)成本，使稅收負(fù)擔(dān)自行消失。國家征收環(huán)境保護(hù)稅的主要目的是希望納稅人能積極改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，降低生產(chǎn)費用和污染物排放，從而使稅收負(fù)擔(dān)自行消轉(zhuǎn)。

二、環(huán)保費改稅的作用

（一）排污費與環(huán)保稅的對比

1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》中確立了排污收費制度，排污者按照排放污染物的種類、數(shù)量繳納排污費。除沒有將危險廢物納入征收范圍外，環(huán)境保護(hù)稅與排污費的征收范圍大致相同。在稅收優(yōu)惠設(shè)置方面，排污費僅規(guī)定了排污者因不可抗力遭受重大經(jīng)濟損失的可申請減半繳納或者免繳排污費，有特殊困難的可申請緩繳排污費；但環(huán)境保護(hù)稅中較具體地規(guī)定了稅收減免的對象，也規(guī)定了低于排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的減稅情形。

（二）環(huán)境保護(hù)費改稅的意義

稅收的法治性和規(guī)范性強，有利于立法監(jiān)督和行政管理，而收費的法治性和規(guī)范性較弱，容易誘發(fā)濫收費現(xiàn)象。實踐證明，排污費征收管理不規(guī)范，征收不具強制性，企業(yè)違規(guī)排放成本低，環(huán)保部門監(jiān)督成本高，均導(dǎo)致排污費征收期間沒有充分發(fā)揮減排治污的效應(yīng)。通過費改稅后，能有效解決排污費制度存在的執(zhí)法不嚴(yán)，收費不透明等現(xiàn)象，減少征管腐敗，降低征管成本，提高征收率。

三、費改稅后面臨的問題

（一）稅收范圍設(shè)置存在不合理

此次環(huán)境保護(hù)稅以排污費為基礎(chǔ)實行平移，部分稅目通過免征或優(yōu)惠甚至比排污費更低。其中引起熱議的是沒有征收碳稅以及免征達(dá)標(biāo)排放的城鎮(zhèn)污水廠、生活垃圾處理廠環(huán)境保護(hù)稅。

環(huán)境保護(hù)稅法中規(guī)定城鎮(zhèn)污水廠、生活垃圾處理廠向環(huán)境達(dá)標(biāo)排放的免征環(huán)境保護(hù)稅，這與先前對其收取排污費的處理不同。根據(jù)《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》和《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，即使污水廠按最嚴(yán)一級A標(biāo)準(zhǔn)排放處理后的污水，也超過了地表水V類水標(biāo)準(zhǔn)，即污水廠達(dá)標(biāo)排放的污水仍會對水體造成污染。如果對其免征環(huán)境保護(hù)稅，既不符合環(huán)境保護(hù)稅保護(hù)環(huán)境的目的，也會對其他企業(yè)造成不公。

（二）操作復(fù)雜和技術(shù)要求高

相比其他稅種，環(huán)境保護(hù)稅征收更復(fù)雜，技術(shù)要求更高。稅目中包括61項水污染物、44項大氣污染物，涉及115種污染物指標(biāo)，如水污染物的PH值、色度、COD等。多種污染物和指標(biāo)都需要監(jiān)測和計算，比一般稅收征管指標(biāo)要復(fù)雜。稅務(wù)部門沒有接觸過相關(guān)的業(yè)務(wù)知識，要判斷企業(yè)申報過程中是否存在瞞報、少報的難度很大。

（三）責(zé)任主體不明確

環(huán)境保護(hù)稅法確立了“企業(yè)申報、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)作、信息共享”的征管模式，由企業(yè)申報排放應(yīng)稅污染物的種類、數(shù)量和濃度值等；環(huán)保部門提供監(jiān)測結(jié)果；稅務(wù)部門負(fù)責(zé)計算征稅額，在核算過程中如出現(xiàn)異常數(shù)據(jù)則由環(huán)保部門核實。這就需要環(huán)保和稅務(wù)兩個部門間的協(xié)調(diào)配合和信息共享。兩個部門間的組織分工、工作內(nèi)容和工作形式均不相同，如果分工不合理，會存在職能交叉。政府機構(gòu)都是由以追求個人利益最大化的經(jīng)濟人組成，經(jīng)濟人假設(shè)認(rèn)為人都是理性行為者，在職能交叉地帶就會出現(xiàn)“有利益就爭，有責(zé)任就推”的理性行為。責(zé)任主體不明確將會導(dǎo)致相關(guān)部門權(quán)力濫用或者效率低下。

四、對環(huán)境保護(hù)稅的建議

（一）完善環(huán)境保護(hù)稅的征稅范圍

針對達(dá)標(biāo)排放的城鎮(zhèn)污水廠、生活垃圾處理廠，建議根據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置差別稅率，對排放不再產(chǎn)生二次污染的污染物才免征環(huán)境保護(hù)稅。如處理后排放的污水達(dá)到《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》V類水要求的可予以免征，而處理后排放的污水達(dá)到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》一級A標(biāo)準(zhǔn)的減按70%征收，處理后排放的污水達(dá)到一級B標(biāo)準(zhǔn)的正常收取環(huán)境保護(hù)稅。

（二）加強稅收體系間的協(xié)調(diào)

環(huán)境保護(hù)稅僅僅是綠色稅種中的一員，不應(yīng)將所有涉及環(huán)境的稅種都納入進(jìn)來，建議將環(huán)境保護(hù)稅和資源稅、消費稅、車船稅等環(huán)境相關(guān)稅種統(tǒng)一起來，形成完善的綠色稅制體系，互相彌補單一稅種存在的不足。如擴大高污染高耗能產(chǎn)品的征稅范圍和提高高污染高耗能產(chǎn)品的消費稅，對不同排量的車輛設(shè)置不同稅率和對新能源車輛給予優(yōu)惠稅率等，彌補環(huán)境保護(hù)稅沒有在消費環(huán)節(jié)上調(diào)控的不足，再根據(jù)完善后的綠色稅種的類別再行設(shè)置碳稅。

（三）明確環(huán)境保護(hù)稅征管責(zé)任

加強環(huán)境保護(hù)部門和稅務(wù)部門聯(lián)動，建立信息共享、及時反饋、共同管理的機制，提高工作效率。同時，加強對環(huán)境保護(hù)部門和稅務(wù)部門有關(guān)環(huán)境和稅務(wù)的業(yè)務(wù)交叉培訓(xùn)，培養(yǎng)既懂環(huán)境業(yè)務(wù)又懂稅務(wù)業(yè)務(wù)的綜合型人才。明確責(zé)任分工，確定污染物排放量數(shù)據(jù)以環(huán)保部門傳遞的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，異常數(shù)據(jù)以環(huán)保部門核定為準(zhǔn)，征收稅費以稅務(wù)部門為準(zhǔn)等責(zé)任分工。

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