公共決策聽證程序正當性的完善研究

摘要：在20世紀80年代末，公民日益增長的對民主的要求需要通過參與政治生活來得到滿足，尤其是《價格法》的頒布，對于程序的規定，標志著在我國的公共決策領域，聽證制度登上政治舞臺。但是在公共決策具體的實施過程中存在著很多的問題，使決策成為了一場“形式主義走秀”和“粉飾民主門面”的粉刷劑。

關鍵詞：公共決策；程序正當性；聽證

一、公共決策聽證程序正當性的概念

聽證制度，其概念的界定為：“國際行政機關在作出決定，考慮到多樣性，復雜性和社會利益沖突，把不同群體的共同利益，通過理性、平等的交流、溝通、辯論，不同的利益協調，平衡不同的沖突，以實現公共決策的科學化，民主化，法制化。”[1]

本文對于公共決策聽證程序正當性的理解主要從實體正當和形式正當兩大支柱來闡述。形式正當主要含義是指：在程序的具體運行過程中，將權力和義務予以具體性和可操作性，使程序運行的時候更加充實和飽滿，有更強的說服力；

實體正當主要含義是指：程序的主體不僅能夠依法獨立地行使自己的權利，也能使自身的行為符合法律，符合程序的正當，對權力進行有必要的監督處理。

在本文中，將程序正當性定義為：在公共決策聽證中，為保證聽證程序運行正當，對程序運行形式要求具有公開性、社會公眾參與民主性和聽證主持人中立性，以及程序實體目標中對聽證權力的控制、對聽證利益相關者權利的保障和聽證效力的提升等進行的完善，并通過合法性這一要素突出反映程序作為聽證的核心應當具有的最低限度的正當性。

二、基于正當性分析公共決策聽證程序現存問題

（一）程序形式不正當

1、聽證主持人不中立

聽證主持人的含義是指：“聽證主持人是指負責組織聽證會議，在聽證召開時發揮調節和舒緩的作用，使聽證按照法律所規定的程序進行并手中有一定權利的工作人員。”[2]這就要求主持人在處理相關事務的過程中，遇到與自身利益相關的事物時，應當回避裁決與自身利益相關的事務。然而，主持人要想真正做到相應的回避絕非易事，比如哈爾濱水價聽證會當中主持人就是由哈爾濱市物價局副局長擔任。

2、信息不公開

政府利用優勢地位掌握著最及時的、最先進的和一手的資料以及信息，對處于劣勢境地的公民以各種理由和形式進行信息封鎖，所以公民在聽證會召開的時候處于不利地位，無法使自己的真正意愿表達出來，這就在一定程度上降低了公民的知情權和表達權，削弱了聽證的民主質量，使公眾地位不平等。

3、參與民主性不充分

聽證的參與式民主主要體現在社會公眾對聽證所表現出的積極參與、民主決策、民主監督等。古老的國民介入政治，百姓的意見是被控制在決策標準之外，官員代表著大多數人的意見，決策的標準并沒有給予更多百姓參與的權力；真實的百姓介入政治，應由百姓主動提出討論的觀點，在這一新的介入框架內，百姓是最接近討論議題的位置，官員只是搭起了百姓與政府之間的橋梁，但聽證程序是在公民與行政人員的關系與互動中界定。

（二）程序實體不正當

1、權力控制不完善

程序正當性中權利控制不完善表現為在程序實體中不得不賦予政府和機關工作人員很大的權力，通過運用這些權利去實現聽證的目標，然而，權利作為“萬惡之源”，無論在任何時候都表現出極力擴張的態勢，權力擁有者所持有的權力越大，越會造成社會公眾對聽證民主的質疑，也使聽證代表對聽證的性質持否決態度，產生程序的不正當性。權力的控制主要表現為對“自由裁量權”的控制。

2、監控機制不完善使聽證效力有待提升

監控作為保證程序正當性的有力武器，應當時刻起到積極有效的作用。它不僅可以監督聽證程序主體的行為朝著有利于公共決策聽證的方向發展，也可以監督程序實體的不公正性，使聽證在運行過程中始終保持信息資源的共享，公眾及時了解到聽證進展與實施的情況，而且監督更能保證程序正當性在合理合法的范圍內進行，使聽證的效力明顯提高。所以，監督是程序正當性重要的一部分，監控機制的不完善不僅阻礙聽證效力的提升，還直接影響到程序實體的正當性。

（三）法律法規不全面致使公共決策程序缺乏正當性

法律法規不健全主要表現在不同種類聽證的工作需要不同種類的法律去適應，為了使聽證制度有效展開，地方政府部門根據聽證不同類型的需要，制定了與之相適應的法律法規，但這些法律法規所規定的內容不是很全面，會形成一定的漏洞。

三、公共決策聽證程序正當性現存問題成因分析

公共決策聽證程序正當性之所以出現上述問題，并不是沒有原因的，需要結合一定的理論來分析其成因，探討這些現存問題的存在對程序正當性的限制性阻礙作用。

（一）經濟人特點規避不當使程序發展存在利益驅動

布坎南的“經濟人假定”含義主要是：“每一個人，不論所處地位的不同，還是其他原因，都有一樣的本性驅使，即追求個人利益最大化，社會中存在的最基本的動機是使個人的滿足程度得到最大，這就是假定人都具有經濟人特點。如果在人們面前有很多取舍，需要人們進行抉擇時，他們將更愿意選擇能為自己帶來較多好處的方法。” [3]所以，只要存在利益驅使，程序正當性中的聽證主持人、擁有較大自由裁量權的人和政府官員也會成為“經濟人”。

（二）信息不公開阻礙程序正當性

信息經濟學認為：“信息不對稱使市場上的交易雙方會有不對等的現象發生，雙方利益不平衡，對社會中一直倡導的公平、公正原則造成一定的偏差，降低信息資源的配置效率。” [4]它體現了信息其他資本一樣，是擁有價值的，信息所產生的經濟利益是不可估量的，信息資源的優化配置是圍繞價格來開展的，如果對信息資源優先占有的話，代表在競爭中獲得相應的優勢。

與此同時，在聽證程序中，信息不公開的情行這樣廣泛可見，其影響如此之大，以至于對聽證程序的公開產生感化作用，信息優勢的一方不斷的交易中獲取優勢信息，產生價值剩余，使信息弱勢方力量對比上嚴重劣于優勢方，由此也會影響信息帶來的利益分配格局，造成比例嚴重失衡。

（三）從社會公平理論看利益相關者權利保護不到位

喬治弗雷德里克森通過對論證社會公平，“將‘社會公平視為公共行政的公共目的，認為社會公平包含著對包括組織設計和管理形態在內的一系列價值取向的選擇。新公共學派通過對傳統的公共行政學派將效率和經濟作為兩個基本原則的批判，將社會責任、公共利益和公眾意愿作為發展的前提。總之，倡導公共行政的社會公平就是推動政治權利以及經濟福利轉向社會中那些缺乏政治、經濟資源匱乏、處于劣勢境地的人們。”[3]聽證制度中，社會公平也需要在程序的正當性中體現出來，這就要求群眾的利益是放在第一位的。然而，程序運行的過程中，利益相關者的參與聽證的機會較少，又是弱勢群體，社會公平理論的缺失，使利益相關者的權利保護不到位。

四、完善公共決策聽證程序正當性的對策思考

（一）規避經濟人特點的負面影響

1、有效規范聽證主持人中立性

首先，建立有效的回避機制，聽證會主持人的選定，應遵循與案件或談判事情無關系的原則，避免裁決及其相關利益糾紛是程序公正的基本要求，從第三方選擇有資格擔任主持的人才，使主持人在遇到與自身利益相關的聽證時做到公正處理；其次，要有清晰地聽證主持人資格準入制度，作為聽證制度的主持人，應當具備較高的文化素養和知識水平，豐富的經驗和知識儲備，可以使主持人充分理解將要舉行的聽證會。應當學習美國的主持人資格考察制度，設立標準，考核通過統一的主持人資格考試則才有資格主持。

2、控制權力

通過法律對政府的自由裁量權做出合法規定，對其的行使尤為需要作出法律解釋，通過對肆意因素的排除而限制違法行政權力的擴張行使是程序正當性追求的最終和直接目的。加大對權力的監督、建立高效的監督體系、發揮內部監督和外部監督共同作用的好處，通過這些來加強對權力的有效控制，不僅可以及時有效的防止權力濫用，也可以遏制權力濫用帶來的程序正當性。

3、有效參與促進民主化

有效參與，推進決策民主化，要求決策能充分體現民意，發揚群眾的民主精神。同時，決策機關也要本著尊重事實的態度，對公眾提出的意見和建議進行審查和核實，真正做到客觀公正。公眾參與越多，結果的認同度也會提升，參與民主的優勢就發揮的比較好。另一方面，公眾參與的越多，自身也會有對參與政治的覺悟，主人翁的意識也會提高。

（二）加強信息公開力度

從聽證發布公告開始的前期準備工作，到作出決策有肯定的結果，再到結果的公布，整個聽證的信息都要公開，媒體跟蹤報道全過程，讓不能參加的公眾及時掌握召開的內容，了解最后的決策結果。對與生活和工作息息相關的決策，公眾應利用手中的權力，對參與重大決策制定過程的，以及決策執行都需要進行廣泛監督，促進公開，打破原有的封閉性，營造更好的協商民主的氛圍。

（三）完善救濟制度

首先，通過法律法規的規定，使利益相關者利益的保護更詳細，目的是保護基本權利，即知情權，參與權，表達和救濟請求權，避免偏私、聽取申辯、公平聽證等原則本身就是對利益相關者的尊重和保護。程序的正當性是以實體目標的正當為最終目標的，實體目標的正當才能使程序的發展最終以結果的正當和公正為導向。

其次，建立救濟途徑。“公民依法享有請求救濟權，對公民權利的侵犯（包括公民直接參與聽證被拒絕和公民不同意聽證代表行政機關）直接起訴，市民認為決策不明智的、不合理的救濟以及想決定違法救濟是否不同的路徑問題，讓他們盡可能地表達自己的意見和想法。”[5]對沒有實施較好結果的聽證，可以通過救濟途徑，從而更好地維護自身的權利。

最后，涉及到相關利益的主體應認識到保護自身權益的重要性。有些利益相關者在權利被侵犯或剝奪時，需要拿起法律武器去維權，所以，強化法律意識維護權利是很有必要的。

（四）完善監督體系與合法性

1、完善監督體系

監督體系有兩部分；外部監督和內部監督。

完善外部監督的方法有：新聞媒體監督、公眾的監督。隨著信息化時代的到來，互聯網的發展，公民越來越注重運用新聞媒體等手段發揮對行政部門及相關人的監督，而新聞、報紙、輿論等也利用自身及時有效、威懾力強、效果明顯等優勢，在建設社會主義政治文明和精神文明方面做出了巨大貢獻。公民監督貫穿在整個聽證程序中，是聽證的重要部分，所以，聽證會是離不開公民監督的。

2、完善相關法律法規

國家頒布的《程序法》的完善，對于聽證有關的主體、現場記錄、最后的結果公開等作出較詳細的規定，使公共決策聽證有較好的可操作性，較強的程序性也可以促進聽證制度的不斷進步。

“強化聽證的法律效力需要加強法制建設。聽證法律效力，是指聽證召開時作出決策的法律效力，不是在聽證之后中，參與人提出的意見可以對決策構成的影響力。”[5]對比較符合實際的意見應當采取積極采納的態度去接受，對不符合的只能持不支持的態度。而此時的法律法規的建設，對聽證參加者提出的意見進行法律保護，也是對聽證程序正當性的有利完善。

參考文獻：

[1]陳建剛.論公共決策聽證制度建設[D].四川大學，2005

[2]胡錦光，劉飛宇.論行政法基本理論研究[J].法學家，2007，01：40-44.

[3]丁煌.西方行政學說史[M].武漢大學出版社，2001：

[4]朱孟才.中國行政決策聽證制度優化問題研究[D].吉林大學，2011.

[5]熊良靜.我國聽證制度的問題與對策研究[M].華中科技大學，2006.4.26：31-32

馬彥蘭：（1991—7—25），女，回族，祖籍：寧夏固原，武漢大學政治與公共管理學院研究生（湖北省武漢市洪山區武漢大學）。