未來金融機構改革將會如何動刀

沈建光

2018年全國兩會召開，金融體制改革構建現代金融體系成為實體經濟轉型升級的迫切要求。3月5日李克強總理在《政府工作報告》中就推動重大風險防范化解、加快金融體制改革有明確部署。而在近日召開的十九屆三中全會上，深化黨和國家機構改革方案成為主要議題。在此背景下，未來金融機構應如何改革才能適應當前防范金融風險，守住金融安全底線的要求？

展望未來，如下改革方案被廣泛熱議：包括三會合并，組建國家金融總局；僅保監會并入銀監會，證監會仍然獨立；以及此前央行研究局局長提到的矩陣式管理框架，即一行三會框架不變，其上設立金融委的方式。但無論金融改革如何動刀，都要符合化解當前經濟金融領域八大矛盾的需求。

第一，金融機構改革需要適應當前混業經營與分業監管的矛盾。近年來，中國各類金融機構之間跨行業合作密切，金融控股公司日益增多，中國步入“大資管時代”。然而，傳統的“一行三會”組織構架落后于現有的混業經營的發展現實，三會之間由于機構機械分割，使得監管真空區與監管套利的現象普遍存在。去年國務院金融穩定發展委員會設立，相比于此前較早的金融監管協調部際聯席會議，決策職能將進一步得到強化，而從人事來看，由國務院副總理出任委員會主任，也有利于強化監管的地位和執行效力，落實兩會政府工作報告中提到的強化金融監管統籌協調。

第二，金融機構改革重在化解各部門之間協調困難的矛盾。可以看到，當前中國金融監管機構設置存在著業務重合以及目標不一致的突出問題，往往造成效率低下。從金融機構設置來看，一直以來，“一行”與“三會”之間、“三會”內部之間往往存在著目標不一致的情況，導致監管效率低下。從行政級別來說，“一行三會”都是部級機構，彼此互不隸屬，任務不同。而由于不存在隸屬關系，在核心職能存在沖突和矛盾之際，協調便會異常困難，導致金融風險積聚。

展望未來，在大部制改革背景下，三會機構改革仍會繼續，銀監會、證監會與保監會部分功能或實現整合，同時加強與央行的合作，將是改革的重要方向。此外，中國債券的發行審批和核準，既有發改委，也有銀行間市場交易商協會和證監會，三龍治水的背后也存在改進的空間。

第三，金融機制改革還需直面信息不對稱的現實矛盾。當前中國經濟運行的一個突出現實是金融統計數據共享并不充分，各部門之間統計與和監管信息孤立的情況廣泛存在。例如，早在2015年中，中國金融市場爆發了股市的大幅下跌，當時證監會為防范風險大力清理配資，但對于銀行、信托、保險等其他金融行業究竟有多少資金進入、市場杠桿水平如何并不完全清楚，一定程度上加劇了金融風險。2017年底10年期國債收益率歷史性突破4%，也與表外資金流向統計不足，監管趨嚴背景下，市場恐慌情緒加劇市場波動密切相關。信息共享不充分的風險是推高央行作為最后貸款人的救助成本。因此，未來進一步健全風險監測以及切實做到信息共享，是推動信息透明化，減少預期混亂，防范金融風險的要求。

第四，金融機制改革還需適應當前日益開放的國際化戰略。金融危機以來，央行致力于推動人民幣國際化的加速發展，但2014-2016年，美元走強導致人民幣貶值壓力空前，央行暫緩了人民幣國際化進程，如今美元呈現疲軟態勢，人民幣企穩，資本流出的壓力減輕，預示著人民幣國際化重啟的時機已經成熟。與此同時，決策層釋放出積極信號，包括逆周期因子取消、表態宏觀審慎政策回歸中性，加快金融服務業開放、啟動債券通、放寬資金匯出的管制以及A股加入MSCI等等，在此背景下，兩會政府工作報告提出，推動形成全面開放新格局，預計未來中國機構改革應該更好服務于國際化戰略。

第五，金融機構改革還需直面金融業態創新與當前監管落后的矛盾。近年來互聯網金融的快速發展，P2P等領域金融風險層出不窮。但由于互聯網金融更多是一種平臺服務，其在信息、數據、產品、服務、渠道上可對接很多金融業務，并非對應單一機構。在此背景下，機構監管思路應積極調整以滿足防范金融風險的要求，通過加強功能監管以及行為監管，改進以往人為割裂的監管體系，彌補交叉領域的監管真空。

第六，金融機構改革還需致力于化解區域性金融風險與屬地監管缺失的矛盾。近年來，地方金融風險接連被爆出，地方金融風險如果得不到及早干預，也有形成系統性金融風險的可能。從這一角度來講，未來嚴格落實問責機制等金融監管措施，也會強化地方責任，更好地防范區域性金融風險。可以看到，當前多地金融辦正在變身金融局，從先前的事業單位向行政機構轉變，這便體現了強化屬地監管的要求。

第七，金融機構改革還需直面“脫實入虛”的矛盾。過去兩年，金融杠桿率過高，資金在金融體系空轉也推高了實體經濟的融資成本。去年以來，圍繞去杠桿的努力正在加大，一方面體現在金融領域，影子銀行會面臨整頓，最新的資管新規便是明顯的金融去杠桿舉措；另一方面，國有企業預算軟約束推高了實體融資成本，也造成了大量僵尸企業的存在，造成了中國企業部門杠桿率過高的事實，此次兩會政府工作報告再度提出規范發展地方性中小金融機構，著力解決小微企業融資難、融資貴問題；深化多層次資本市場改革、以滿足不同層次的融資需求，既是降成本的要求，也是降低企業杠桿率，防范金融風險的重要途徑。

第八，金融機構改革還需處理好金融與財政之間的矛盾。一直以來，中國金融與財政難以有效隔離，這使得很多金融風險，并非來自于金融系統本身，而是財政改革滯后所致。例如，近年來地方政府債務率增加，特別是近年來對地方債務約束趨緊的背景下，政府性投資引導基金、專項建設基金、PPP、政府購買服務等增長突飛猛進，其中大多含有地方政府的隱形擔保，名為股權實為債權。這部分含有政府隱形擔保的項目獲得了大量金融資源，實際上存在風險。而兩會政府工作報告進一步提出健全規范地方政府舉債融資機制，并就深化財稅體制改革，做出部署，意味著協調推進財政與金融改革或是未來頂層設計的重要方向。

總之，優化機構改革以適應新時代的經濟發展已經成為兩會的重要議題，金融領域的改革應該從理順當前金融經濟領域存在的眾多矛盾出發，加強金融監管的協調，強化央行在宏觀審慎管理和系統性風險防范方面的職責，并強調從嚴屬地監管等。除此以外，規范表外業務，發展多層次的資本市場有助于引導金融支持實體經濟，防范金融風險與金融套利。而若要守住金融安全底線，也不能單單依靠金融改革，當前諸多金融風險的背后其實仍是財稅體制和國企改革的問題，站在更高的定位上與多部委形成有效銜接，共同參與推動財稅體制、國有企業等深水區領域的改革，跳出金融看金融，協調好財政與金融的關系，才是應對當前經濟金融領域矛盾的根本所在。

（作者為瑞穗證券董事總經理、首席經濟學家）