提升協調性，應急管理當務之急（觀察家）

王宏偉

昨日上午，新組建的應急管理部在北京掛牌。由于整合了9個單位相關職責及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部職責，如何提升這些原有不同部門之間的協調性，成為應急管理部必須直面的首要挑戰。

自2003抗擊“非典”以來，我國應急管理事業經歷了從無到有、從小到大的發展歷程，取得了無可否認的巨大進步。但是，面對日益復雜、不確定的公共安全風險，原有應急管理體制協調性不足的弊端日益顯現，成為制約我國進一步提升應急管理能力的嚴重障礙。應急管理部的組建承載著完善應急體制的熱切期待與提升人民群眾安全感的神圣使命。

提升協調性，既是舊體制的“痛點”，也是新體制的“難點”。現代應急管理最大的特征是協調性，因為重大突發事件具有極強的復雜性、關聯性和耦合性，常常突破既有的地理邊界和行政管理邊界。它們對公眾的生命、健康與財產安全造成嚴重影響并成為社會輿論關注的焦點，考驗著黨和政府的執政能力。

應急管理部的組建將13個主要部門整合在一起，對分散的應急資源和力量加以統籌、進而提升協同應對重大突發事件的能力，這是應急管理部組建的制度設計初衷。

整合不一定意味著協調。整合是手段，而協調才是目的。協調，是指組成應急管理部的各部門，以及應急管理部與相關部門之間形成相互配合、彼此合作、協同聯動、無縫對接的局面。換言之，應急管理部涉及內部協調與外部協調兩個維度。各部門雖然同有救災職責，但自然災害與事故災難應對的規律不同。即便同為自然災害，氣象災害與地震災害應對的要求也有差異。不僅如此，各部門的組織文化、應急指揮體系、應急響應流程，甚至話語體系都有所區別。

例如“9·11”后，美國對應急體制進行改革，整合22部為國土安全部。在此過程中，相關部門整合、協調出現嚴重的問題。而正在應急體制調整過程中，美國遭遇了“天災版9·11”——卡特里娜颶風。國土安全部內部各種關系的不順導致應對不力，1000多人為此喪生，小布什政府飽受詬病。

由于應急管理部職能的特殊性，改革既要快，也要穩。新的應急管理部應站在維護國家安全與公共安全的高度，尊重應急管理的科學規律，打破本位主義與原有部門的利益分割，搭建合理的組織架構，特別是放棄“由誰主導”的思維。

另外，應急管理部應根據職能與業務的性質，本著“宜合則合，宜分則分”的原則，統籌安排組織制度的設計，充分發揮各方專長，形成互補共生的組織生態。

筆者認為，管理層面需要重點整合，而作為操作層面的救援力量則應本著“專常兼備”的原則而統分結合。應急管理部組建后應避免成為一個依舊“各吹各的號”的“拼盤”或者某個部門的“升級版”。

應急管理體制改革不能將應急各相關部門完全整合在一起，這是因為：公共安全風險具有跨界性與彌散性，與經濟社會發展全方位、全過程相伴。此次組建應急管理部就沒有將衛生、公安等部門整合進去。因此，未來應急管理部協調同級的其他單位也不簡單。

根據《國務院機構改革方案》，當特別重大災害發生后，應急管理部作為指揮部，要協助中央指派的負責同志開展應急處置。只有平常建立良好的跨部門協同機制，應急管理部才能扮演好協助領導決策的重要角色。▲

（作者是中國人民大學習近平中國特色社會主義研究院、國家發展與戰略研究院研究員）