分權體制下地方政府財政支出的環境效應研究

馬景 施淑蓉

摘 要 運用2000～2015年31個省級行政單位的數據，構建固定效應面板模型，實證研究分權體制下地方政府支出的環境效應.以“工業三廢”作為環境質量衡量指標，考慮到中國式財政分權對地方財政支出的影響，引入財政分權度與財政支出規模的交叉項進行研究.研究結果顯示：財政支出對環境質量的影響具有不確定性，財政分權與“工業三廢”存在正相關關系，且通過財政支出規模間接的對“工業三廢”產生負向影響.分權體制下政府財政支出規模對環境質量的影響存在區域差異，財政分權通過財政支出規模對高污染區域的“工業三廢”減排作用最大，中度污染區域次之，輕度污染區域最小.

關鍵詞 分權體制;地方財政支出;固定效應模型;環境質量

中圖分類號 F205文獻標識碼 A

Abstract Based on the panel data of 31 provinces industry of China from 2000 to 2015，this paper constructed ?a model of fixed effect panel and empirically studied ?the environmental effects of local government expenditure under the decentralization system. This paper took ?the industrial "three wastes" as an index of environmental quality， considered ?the influence of Chinese fiscal decentralization on local fiscal expenditure ?and introduced ?the cross items of fiscal decentralization and fiscal expenditure scale. The results show that the influence of ?fiscal expenditure on environmental quality is uncertain. There is a positive correlation between fiscal decentralization and industrial wastes， and the scale of fiscal expenditure indirectly has a negative impact on industrial "three wastes". The influence of the scale of fiscal expenditure on environmental quality varies in different regions in decentralization， which matters most in emission reduction of highly polluted area， then that of moderately polluted area and finally that of lightly polluted area.

Key words decentralization; local fiscal expenditure; fixed effect model; environmental quality

1 引 言

改革開放以來，中國經濟發展取得了舉世矚目的成績，為此也付出了沉重的環境代價.能源消費與碳排放取代美國成為世界第一，能源環境早已成為中國發展的阻礙.這在一定程度上與中國典型的基于“政府主導型”的粗放式發展模式存在關系.而這種發展模式來源于中國特色的“中央集權和財政分權”的治理體制，基于自上而下的垂直考核體系和以GDP增長為核心的政績考核制度嚴重影響地方政府的財政支出行為.分權體制下將經濟發展放在首位的政府更偏好于經濟服務支出，這種行為使得社會公共服務支出尤其是環境保護支出短缺，公共服務不到位，影響環境質量.另一方面，為了吸引外部資源，政府甚至放松對高污染企業的監管，進一步加重了地方環境污染.那么在分權體制下究竟如何約束地方財政支出，使之朝著有利于環境保護和資源友好的方向發展，是一個值得深入探討的問題.

2 文獻綜述

19世紀90年代，馬歇爾[1]《經濟學原理》“外部經濟”概念的提出，引發了諸多學者從分權管理和財政政策來解決環境問題的思考.基于福利經濟學，庇古[2]針對環境污染的外部性提出了“庇古稅”，他認為可以通過對企業征稅將污染的外部成本內部化.在此基礎上，國內外出現了大量從政府分權管理角度研究環境問題的理論研究和實證模型，其中最為典型的就是基于財政聯邦主義的環境聯邦主義.按照研究角度和層次的不同，可將其分為兩類，一類是直接基于財政分權理論研究財政分權對環境質量的影響;另一類則是關于財政支出與環境質量之間關系的研究.

“環境聯邦主義”引發了學者關于政府在治理環境問題是應當采用集權還是分權的思考 .Tibout[3]“用腳投票”理論中提出較高的的財政分權可以激勵當地政府制定便民政策，進而滿足居民的公共服務需求，以此為基礎的第一代財政分權理論認為分權管理有利于保護環境.Garcia和Maria[4]對西班牙1996～2001年各地區資源治理的調查數據分析得出，在偏好具有強異質性的前提下，分權治理是最優選擇.然而部分學者則認為分權管理是不利于環境質量的，cumberland[5，6]提出地方政府間的不良競爭會帶來“競次”現象，進而加劇環境污染.錢穎一[7]認為，基于中國自上而下的考核體系，地方官員可能從自身利益出發，在分權管理過程中作出違背居民公共服務需求的決策.為了滿足“GDP”績效考核要求，忽視環境需求，放松對高污染企業的監管，加重環境負擔.與此同時，大量學者通過實證模型對財政分權與環境質量之間的關系進行研究.陳剛[8]基于1994～2006年省級面板數據指出地方政府為了吸引更多的FDI流入而放松了環境管制，進而導致中國成為跨國污染企業的“污染避難所”，這種“競爭到底”的行為來源于中國特有的分權模式.薛剛，潘孝珍[9]采用支出分權度指標和收入分權度指標作為解釋變量，探討了財政分權對中國環境污染的影響程度.譚志雄，張陽陽[10]基于熵值法計算所得環境污染綜合指數，運用投入產出模型對中國財政分權與環境之間的的關系進行實證研究.研究表明，財政分權與環境污染排放之間存在負相關性.此外還有一些學者認為財政分權與環境質量之間并非單純的線性關系，劉建明[11]基于2003～2012年272個地級市面板數據，運用PSTR模型對財政分權與環境污染之間的關系進行研究，得出財政分權與環境污染之間存在著平滑轉換機制.

另一方面財政支出作為政府有效的政策工具，為政府宏觀調控，把控經濟結構起到了重要的作用.早在1999年就有學者從財政支出角度研究環境質量問題，近幾年更是成為眾多學者關注的研究熱點.馮海波、方元子[12]運用增長方程和環境方程組成的動態面板模型對地方財政支出的環境效應進行研究，得出財政支出通過公共服務和經濟發展兩種途徑對環境質量產生影響，凈環境效應取決于兩種影響的方向和大小.胡宗義、朱麗、唐李偉[13]以碳排放為視角也進行了相似的研究，對政府支出和碳排放的雙向作用機制進行了探討.另外，還有一些學者對財政支出結構的環境效應進行了研究，王藝明[14]等研究表明保持政府支出總規模不變，增加生產性公共品支出比重會加重環境污染.余長林、楊惠珍[15]通過構建三部門一般均衡模型對地方財政支出規模和結構的環境效應分別進行了研究，指出地方財政支出通過結構效應和替代效應降低了環境污染，通過增長效應加重了環境污染，同時提高社會性服務財政支出占比有利于改善環境.

綜上所述，財政分權和財政支出都對環境質量有著不可忽視的影響，雖然目前已經對財政分權和財政支出的環境效應研究從理論到實證取了一系列成果.但是鮮有學者將地方財政支出放在中國式分權體制下對其環境效應進行分析.本文擬對財政分權體制下地方財政支出的環境效應進行深入探討，挖掘地方財政支出規模對環境的影響機制，以及地方財政支出結構對環境的影響效應.以期為政府從財政支出角度改善地方環境提供理論支持和決策參考.

3 機理分析

3.1 財政支出對環境質量的影響分析

從經濟學角度而言，環境問題的實質就是環境資源的最優化配置，即是否在經濟活動中實現帕累托最優化.環境污染最根本的原因是其負的外部性特征，這意味著排放污染物的私人邊際成本小于社會邊際成本，因此企業會在生產過程中排放出超過最優水平的污染物，造成環境污染.為進一步探究中國式分權體制下財政支出的環境效應，需要厘清財政分權、財政支出以及環境質量三者之間的關系，分析其內在影響機制.

中國式分權體制改革的核心目標之一就是調動地方積極性，增加地方經濟發展活性進而促進地方經濟發展.因此，在缺乏制度保障的情況下，為追求經濟利益，環境質量成為了犧牲品.財政分權對環境的影響主要通過經濟利益刺激、以“GDP”為核心的政治晉升激勵發揮作用.一方面，財政分權改革劃分了中央及地方財政收入的范圍，地方財政收入越高，留存就越多.這種經濟上的利益激勵了地方政府吸引投資、發展經濟，而在這個過程中往往環境成了地方政府忽視的目標.另一方面，中央對地方政府的政績考核制度決定了政府的目標函數和行為方式.以“GDP”為核心的政績考核制度決定了地方政府官員的政治晉升與地方經濟發展之間的必然聯系.這兩個影響路徑是通過地方政府財政支出來實現的，具體而言就是財政分權通過影響地方政府財政支出及其結構進而對環境造成影響.

財政支出對環境質量主要通過以下兩種渠道產生影響.第一，直接影響路徑，環境質量作為公共物品，地方財政支出直接對其有調控職責;其次，政府對技術創新直接投資，通過杠桿效應對環境質量發揮作用.第二，間接影響路徑，依據EKC曲線可知，財政支出影響經濟增長進而對環境質量產生影響.

3.2 財政支出結構對環境質量的影響分析

財政支出結構是地方政府引導地方發展的重要工具，政府對財政支出結構的調整對地方發展起著重要作用.根據聯合國對財政支出職能的劃分，財政支出可分為政府服務、社會服務、經濟服務及政府間轉移支付.參照楊寶劍（2012）對財政支出的分類，本文將財政支出分為政府服務支出、經濟建設支出、社會服務支出和其他支出四類.不同類型財政支出對環境質量產生不同影響，其中經濟建設和社會服務支出對其影響最為明顯.經濟建設支出對經濟增長產生影響，從EKC曲線可以發現目前我國經濟增長對環境質量有負面影響.而社會服務支出中環境保護支出直接對環境質量產生影響，教育支出及科技創新支出則通過杠桿效應對環境質量產生影響.中國式分權體制下地方政府擁有經濟分權的同時接受政治集權監督.高度政治集權下的經濟分權通過單一目標的強烈激勵極大地刺激了地方政府發展地區經濟的積極性.單一的基于“GDP”政績考核體制促使地方政府為完成政績考核，將會在地區經濟發展上投入更多，爭取在短時間內作出更大政績以獲得晉升機會.在此情況下，地方政府在行使財政支出的經濟權力時會偏向經濟建設性支出，忽略其他支出尤其是社會服務支出.這種偏向性的財政支出結構對環境質量的影響是不可忽略的.

4 模型構建和指標選取

4.1 模型構建

為了對分權體制下地方財政支出的環境效應進行驗證，本文對2000～2015年31個省市相關指標構建以下計量模型進行實證分析.

模型中下標i代表省市地區，t代表年份，εit代表隨機擾動項.本文采用“工業三廢”廢水（water）、廢氣（gas）和廢棄固體（solid）排放量以及基于三者生成的綜合評價得分作為環境指標即EQ;fiscal表示地方政府財政支出規模，財政支出對環境的影響存在滯后效應，故本文將滯后一期的變量引入模型;為驗證財政分權是否通過地方財政支出對環境質量產生影響，本文將財政分權度和地方財政支出規模的交互項引入模型;Control表示對環境質量造成影響的控制變量，本文包括人均實際GDP（GDP）、產業結構（sect）、人口密度（destiny）、經濟開放度（open）、城市化率（urban）和居民受教育程度（educal）.

同時，為了對地方財政支出結構的環境效應進行驗證，本文構建計量模型：

模型中，PE表地方財政支出中經濟建設性支出占比，SE則為地方財政支出中社會服務性支出占比.其他均與模型（1）中設定相同.

4.2 指標選取

4.2.1 環境質量指標（EQ）

關于環境質量的評價指標，本文采取各省市層面生產性污染物的排放來度量，以“工業三廢”為基礎指標，將工業廢水（water）、工業廢氣（gas）以及工業廢棄固體（solid）排放量納入綜合評價體系，通過CRITIC評價方法得到各省市環境質量的綜合得分，以此來衡量地方環境質量.

4.2.2 核心解釋變量

政府支出規模（fiscal）采用各地方人均財政支出來表示地方財政支出規模.其中分子以2000年為基期，用相應的CPI進行平減.按照聯合國《政府職能分類》中的表述，政府財政支出職能有一般政府服務、社會服務、經濟建設和政府間轉移支付，結合我國實際情況，保證統計口徑一致，數據有效，本文了參照楊寶劍[16]（2012）研究中對地方財政支出的分類，將地方財政支出分為政府服務支出、經濟建設支出、社會服務支出和其他支出四個類別.本文是基于中國式分權體制展開的，所以財政分權度（dec）的衡量尤為重要.財政分權度代表著地方財政的獨立性，財政分權程度越大，地方政府對財政支出的支配權力就越大.中國式分權體制下，基于GDP增長的政績考核制度決定了地方政府為發展經濟而忽視環境的行為特征，地方政府財政支配權力越大可能會帶來更多的環境污染.目前為止財政分權對環境質量的影響渠道并不明確，但可以確定的是財政分權會對政府財政支出產生影響，故在模型中引入財政分權度與財政支出規模的交叉乘積項進行分析.本文以財政支出角度進行研究，故采用支出角度測算的財政分權度，即地方財政支出規模占地方財政支出規模與中央財政支出規模的和的比重.

4.2.3 控制變量

結合大多數學者研究中所采用的控制變量，且考慮數據的可得性，本文采用以下指標作為控制變量：人均實際GDP，地區GDP總量以2000年的CPI進行平減，然后除以地區年末人口總數得到，用以衡量地區經濟發展水平.產業結構（sect），不同產業對環境質量的影響各不相同，三大產業中第二產業對環境質量的影響最為明顯，依賴于要素投入的工業增長導致的是高污染、高耗能和低產出的局面，因此在本文中采用各省市第二產業占GDP的比重來表示各地區產業結構.人口密度（density），一般而言人口的密集代表著人類活動的頻繁，因此，人口密度越大，相應的資源的消耗也會較大，排放的環境污染物也會更多.本文采用各省市年末人口數除以各省市土地面積來測算該指標.本文采用各省市FDI占GDP的比值作為經濟開放度（open）衡量指標.經濟開放度對地方環境質量的影響是雙面的，一方面正如“污染避難所”假設所述，發展中國家為了經濟發展吸引投資而降低地方環保標準，以此來吸引發達國家污染密集型企業入駐，從而導致加重了發展中國家的環境污染;另一方面引入外資，有利于吸引發達國家先進的生產技術和污染清潔技術，進而改善地方環境質量.城鎮化率（urban）在一定程度上代表著國家經濟發展進程，本文采用城鎮人口數占比年末總人口數作為指標對其進行衡量.居民受教育程度（educal）也是影響環境質量的輔助指標，一方面居民受教育程度越高，素質越高，環境保護意識也相應越強，從而自覺加入保護環境的行列中;另一方面，居民受教育程度越高，我國技術水平相對更先進，處理環境污染的手段也更強.本文采用人均受教育年限來衡量居民受教育程度.

5 實證分析

本文選取2000-2015年31個省級行政單位數據作為樣本數據.本文中所有涉及價值形態的數據均以2000年為基期進行調整.本文數據來源于《中國統計年鑒》《中國環境統計年鑒》《中國教育統計年鑒》以及《中國能源統計年鑒》.本文建立的3個模型都是靜態面板模型，為判斷選擇固定效應模型還是隨機效應模型，首先對模型進行Hausman檢驗，檢驗結果顯示，固定效應模型（FE）估計方法比隨機效應固定模型（RE）更加有效.為了對各個模型進行比較，本文對FE模型、RE模型以及混合最小二乘法（OLS）三種模型均進行了估計.

5.1 地方財政支出規模的環境效應分析

表1為模型1采用固定效應模型估計所得結果，從回歸結果可以看出，財政支出規模與工業廢水之間的相關關系不顯著，而與工業廢棄固體和工業廢氣分別在1%，10%的顯著性水平下顯著，且回歸結果中財政支出規模的系數均為正.這說明到目前為止，地方財政支出規模的增加在一定程度上增加了“工業三廢”的排放.這是因為在中國式分權體制下，地方政府為追求以經濟為核心的政績考核，利用手上可支配的財政支出發展經濟，忽視地區環境的保護，放松企業環境管制，取得短期經濟績效的同時也加劇了環境污染.近幾年隨著對環境保護的重視，地方政府在逐步改 ?地區經濟發展結構并加大對環境保護的支出規模，但短期內效果并不顯著.與此同時，分權度對“工業三廢”的影響分別在10%、5%、5%顯著水平下顯著為正，地方財政支出和分權度的交叉項對“工業三廢”排放的影響是顯著為負的.這說明財政分權通過財政支出對“工業三廢”的排放具有減緩作用.

為解釋這個問題，可求得財政分權對環境質量的影響公式即：ln EQln dec=β2+β3fiscal，公式代表的是財政分權對“工業三廢”的直接影響和間接影響的和.由此可分析得出隨著財政支出規模的增加，財政分權對“工業三廢”排放的正向作用會減弱.也就是說在分權體制下基于財政分權地方財政支出規模的增加有利于降低“工業三廢”的排放，進而改善地區環境.

此外，表1中的估計結果還顯示經濟開放度的估計系數分別在10%、5%、5%的顯著性水平下為正，表明各地區引入FDI仍處于劣勢地位，依舊是“污染避難所”的存在.人均GDP的估計系數顯著為正，這說明GDP的增長會加重“工業三廢”的排放，我國目前GDP的增長仍然以高耗能、高污染為代價.

人口密度的估計系數也是顯著為正的，符合前文描述，人口密度越大人口經濟活動越頻繁進而加重環境污染.第二產業占比對“工業三廢”排放的影響系數顯著為正，目前第二產業占據我國經濟的主導地位，也是“工業三廢”的排放主力.此外人均受教育年限的估計系數顯著為負，人均受教育年限代表著我國居民受教育程度，隨著人均受教育年限的提高，居民素質顯著增強，環保意識加強，人們自覺保護環境，積極使用綠色產品，進而對“工業三廢”的排放起到抑制作用.

5.2 地方財政支出結構的環境效應分析

表2中估計結果顯示，社會服務支出占比SE對“工業三廢”影響的估計系數在1%的顯著性水平下顯著為負，表明社會服務支出規模的增加對“工業三廢”的排放有顯著的抑制效應.

社會服務支出中主要包括教育支出、文化體育與傳媒支出、科學技術支出、醫療衛生支出和環保支出，其中專項環境保護支出直接作用于環境，改善環境質量;教育支出有利于提高民眾受教育程度，提高居民素質，進而自覺自發保護環境;而科學技術支出則有利于技術水平進步和環境保護手段提高，技術水平進步推動產業結構調整進而對環境起到保護作用.經濟性服務支出占比（PE）對“工業三廢”的估計系數分別在5%，5%和1%顯著性水平下為正，“為增長而競爭”的地方政府更傾向于投資可獲得更大利潤而不是較少污染的領域，高利潤的企業通常具有高耗能、高排放的特點，進而“工業三廢”隨之增加.

5.3 地區差異性分析

我國各區域環境污染程度差異較大，污染較嚴重的省市多為人口豐富、經濟發達地區.本文在“工業三廢”的基礎上運用critic綜合評價方法建立地方環境綜合評價指標.并通過該指標對31個省市重新劃分區域，分為重度污染區域、中度污染區域以及輕度污染區域，分類結果如表3所示.對3個區域分別建立模型，運用固定效應模型估計結果如表4所示.

從表4的回歸結果來看，分權體制下地方財政支出規模在不同污染程度區域的影響存在著顯著地差異.首先地方財政支出在3個模型中分別在10%，5%和5%顯著性水平下為正，其系數分別為0.685，0.079 2和0.091 0;其次財政分權度的估計系數按照重度、中度、輕度的順序分別在顯著性水平為10%，5%和1%下顯著，且均為正值;最后，分權度和財政支出的交叉乘積項的估計系數均在1%的顯著性水平下為負，且重度污染區域的系數絕對值最大，即分權度和財政支出的交叉乘積項對“工業三廢”排放的抑制作用最強.3個方面均與模型1估計結果一致.

6 結 論

本文基于2000～2015年31個省市面板數據，建立固定效應模型，對分權體制下地方財政支出的環境效應進行研究，主要結論和啟示如下：

第一，目前我國地方財政支出規模對“工業三廢”排放的直接影響結果并不完全顯著，且估計系數為正，這源于長期以來我國不合理的政績考核制度和粗放型經濟發展模式.從這個角度而言地方政府財政支出規模的增加加重了環境負擔.然而從財政分權度和財政支出規模交叉乘積項而言，其估計系數均在1%顯著性水平下為負，即基于財政分權，地方政府支出規模的增加對“工業三廢”排放具有抑制作用，這是財政分權對環境質量的間接影響.當地方財政支出高于臨界值時，分權度的增加將減少“工業三廢”的排放.因此，為了實現環境保護，不能單純的增加分權度或者加大地方財政支出，而是需要將兩者結合起來考慮.中央政府應改變基于“GDP增長”的政績考核制度，改變現在基于分權體制而出現的“惡性競爭”，優化分權體制，合理把控地方財政支出規模;

第二，增加社會服務支出占比有利于抑制“工業三廢”排放.而經濟建設支出則會增加“工業三廢”排放.為改善地區環境質量，地方政府應當轉變地方財政支出結構，加快產業結構升級.

第三，地方財政支出規模對“工業三廢”的影響存在區域差異性.地方財政支出規模和分權度及其交叉乘積項都在高污染區域的影響程度最大，中度污染區域次之，輕度污染區域最小.基于此，應當在不同污染程度區域實行不同的財政分權考核制度和財政支出政策，因地制宜才能更有效地保護環境.

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