大連市少數民族流動人口社會融入問題研究

孫 軍

(中共大連市委黨校 統戰理論教研部， 遼寧 大連 116013 )

隨著改革開放的深入推進和城鎮化進程的加快，全國范圍內的人口跨地域流動正在成為普遍的社會現象。在整體人口呈現大規模、高強度流動的同時，大量少數民族人口也通過務工、經商、學習、婚嫁等方式向城市遷移。應當看到，少數民族流動人口在給城市發展注入活力的同時，由于各民族心理和風俗習慣不同，歷史和文化存在差異，加之城鄉分治的二元社會結構，導致其社會融入往往存在不同程度的障礙，由此引發的社會矛盾和社會管理問題也隨之顯現。本文基于社會融入視角對大連市少數民族流動人口的融入現狀，及制約社會融入的影響因素進行分析，旨在為做好城市民族工作，促進在連少數民族流動人口更好融入城市提供對策建議。

一、大連市少數民族流動人口基本情況

1.少數民族流動人口主要來源地

大連市是東北地區少數民族流動人口的主要流入地。據大連市民委2015年提供的數據顯示，全市登記少數民族流動人口99617人，加上未登記的少數民族流動人口約有15萬人左右。并隨重要節日和經濟形勢發展略有波動。其中人口較多的民族分別是滿族、蒙古族、朝鮮族等。滿族主要來源地是東北三省。蒙古族多來自遼寧西部阜新、朝陽兩市和內蒙古東部地區，吉林和黑龍江也有相當數量的蒙古族流動人口進入大連。朝鮮族主要來自黑龍江、吉林兩省東部，以延邊地區為主，還有一小部分來自遼寧丹東、本溪兩市。近年來，來自西北、中南和西南地區的少數民族流動人口也有較大幅度增加。

2.少數民族流動人口主要特點

基于本次調研情況和調查問卷數據分析，大連市少數民族流動人口具有以下特點：一是人口數量逐年遞增，民族成分日益多元。二是以家庭整體流動為主，很多人是同宗同族一起來到大連，具有一定聯系性。三是流動形式以務工和經商為主,主要集中在服務業、餐飲業等二、三產業部門，大部分從事燒烤業、清真拉面、經營土特產品及勞務建筑等行業，經濟效益和收入一般。四是流動目的以提高經濟收入和生活水平為主。五是文化教育水平普遍不高。六是呈現“大分散、小聚居”的居住特點。主要分散居住在各街道社區，但又在一定范圍內有自己相對集中的居住區域。

二、大連市少數民族流動人口社會融入現狀調查

本文主要采用問卷調查和個別訪談兩種研究方法，旨在從經濟生活、社會適應和心理認同三個維度考察大連市少數民族流動人口的社會融入現狀。其中調查問卷共計發放200份，主要面向生活在大連市部分主城區(中山區、西崗區、沙河口區和甘井子區)的少數民族流動人口，采用隨機抽樣方式發放。回收178份，回收率89%。個別訪談主要采取半結構式方法，對15位不同民族、職業和年齡的少數民族流動人口進行訪談。

1.經濟生活

(1)就業狀況。調查顯示，絕大多數受訪者處于就業狀態，但就業質量普遍不高，主要從事技術含量較低的工種。也有一部分少數民族流動人口經營具有本民族特色的餐飲企業。例如來自青海等地的回族、撒拉族經營的拉面店在大連市區都有密集分布。近年來受經濟下行壓力影響，大連市經濟增長速度和產業結構進入調整期，勞動力需求增長略顯乏力。就少數民族流動人口自身而言，除宏觀經濟形勢之外，其自身的素質條件、信息來源的閉塞，以及隱性就業歧視等也導致其在勞動力市場競爭力不足。

(2)收入水平。由于就業層次不高，少數民族流動人口的收入水平相比于戶籍人口和漢族流動人口明顯偏低。個別企業還存在拖欠、克扣工資現象。有近75%的受訪者月收入不到3500元，但仍高于其在流出地的收入水平。部分少數民族流動人口還因無就業渠道、工資被拖欠、遭受疾病等原因陷入貧困狀態。

(3)工作環境和時間。近半數被調查者認為所從事工作的安全性與工作環境都很“一般”。接受訪談的少數民族流動人口有超過一半有過加班經歷。很多受訪者在關于工作狀態的自我評價中，都感覺“工作很累，但收入卻不多”。

2.社會適應

(1)社區參與。社區作為城市社會網格系統的組成單位，是少數民族流動人口日常生活的主要場所，也是他們融入城市的重要載體。目前大連市社區服務體系發展并不均衡，且受制于人力和物質資源所限，部分社區無力顧及外來少數民族流動人口的實際需要。調研發現，少數民族流動人口參與社區活動情況并不積極，只有一小部分受訪者參加過社區組織的各項活動。

(2)社會交往。少數民族流動人口對于構建城市社會關系網絡意愿并不強烈，在城市的主要人際關系仍然以血緣、族緣關系為主，以親朋、同鄉為主要交往對象。大部分受訪者業余時間都是和工友、同鄉在一起活動。這也導致少數民族流動人口與流入地城市居民之間僅維系淺層次業緣關系。當合法權益受到侵害時，大多將求助老鄉作為第一選擇。

(3)政治參與。政治參與指公民通過一定方式影響政府以及相關公共事務的政治行為。大連市少數民族流動人口政治參與呈現如下特征：一是少數民族流動人口進入城市之后，由于利益表達機制缺失，政治參與狀況不夠理想。尤其是最具有指標性的選舉權利無法充分實現。二是擁有較為穩定正式工作或較高文化程度的少數民族流動人口更愿意主動參與政治生活。三是年輕一代少數民族流動人口擁有更強烈的政治參與意識。

(4)婚戀交友。族際通婚是衡量少數民族流動人口社會融入的重要指標。由于工作環境封閉，交往范圍有限，以及工資收入、學歷和社會地位偏低，少數民族流動人口面臨更多的擇偶難題。特別是穆斯林流動人口的婚戀問題表現的更為突出。由于傳統穆斯林婚姻實行嚴格的教內婚，強調以雙方都是穆斯林為前提，因此穆斯林群眾受訪者普遍表示在意配偶的民族身份。

3.心理融入

(1)身份認同。少數民族流動人口由于長期遠離家鄉在外生活，身份認同較為尷尬。在流入地城市，人們將他們看成是“外來者”，而在流出地同鄉眼中則成為“探親者”或“城里人”。訪談過程中，很多受訪者表達了類似困惑。他們渴望得到城市居民接納，但是由于身份差異而產生自卑心理，不愿意與城市居民主動交往。調查顯示，有33%受訪者表示在城市生活缺少歸屬感。

(2)留城意愿。本次調查，有近70%的受訪者表示很愿意或比較愿意在城市生活并定居,有10%的受訪者表示沒有想好，還有20%的少數民族流動人口不愿意在城市定居，表示流入地城市只是個“暫時掙錢的地方，錢掙夠了就回家”。這也能夠反映出少數民族流動人口對流入地是一種較為復雜的心理態度。一方面，進入城市以后他們的收入要高于流出地。但另一方面，由于生活習慣、價值觀念和民族文化等方面差異，又使很多少數民族流動人口對在城市定居存在很多顧慮。

(3)城市接納。少數民族流動人口社會融入并非單向度嵌入城市，而是與流入地城市的持續互動過程。在這一過程中，不僅需要少數民族流動人口對流入地社會的適應，同時需要來自流入地居民的包容與接納。大連作為開放性、包容性較強的現代化都市，大部分城市居民對少數民族流動人口持有接納態度。但在日常生活中也有一些不和諧因素，存在對少數民族流動人口的刻板印象。在訪談中得知，有個別受訪者表示曾經在日常生活方面明顯感受到來自城市居民的歧視或排斥。

三、大連市少數民族流動人口社會融入的影響因素

1.宏觀制度層面

近年來，大連市采取了一些政策措施，保護在連少數民族流動人口盡可能享有各項權益，在子女入學、就醫、欠薪維權取得了實效。在少數民族流動人口社會融入問題上，宏觀制度上的最主要影響仍然來自于現行戶籍管理制度，以及與戶籍制度相掛鉤的就業、醫療衛生和社會保障等一系列制度。

2.中觀治理層面

從城市民族事務治理現狀來看，隨著少數民族人口流動愈發頻繁，傳統城市民族治理模式難以適應各民族跨區域流動所帶來的新變化。就大連市而言，主要存在三方面問題：一是現行民族工作機制需進一步完善。民族工作部門缺少足夠經費，辦公條件落后，很多正常工作難以開展，民族工作部門職能較弱，協調能力不足，除民族成分審核職能以外，其余職能多是配合和參與，難以及時有效回應少數民族流動人員訴求。二是民族工作隊伍建設不到位。特別是基層民族工作機構設置與工作需要不相適應。各區市縣民族工作部門多與民政局合署辦公，其職能往往歸在社會事業管理部門。三是民族政策法規宣傳教育需進一步加強。主要是對各級黨政領導干部和行政執法人員宣傳培訓不夠，實際工作中還存在不重視民族問題和民族工作、傷害或侵犯少數民族流動人員感情或合法權益的現象。

3.微觀個體層面

少數民族流動人口個體特征也會對其社會融入產生影響。諸如受教育程度、職業階層以及居住時間都與其社會融入程度呈正相關。通過訪談也可以看出，一些擁有豐富人力資本的少數民族流動人口，能夠更容易融入城市社會。而那些擁有資源較少，競爭能力較差的少數民族流動人口社會融入明顯受到一定程度阻礙。由于受教育程度偏低，少數民族流動人口的法治和市場觀念也比較淡薄，進而給城市社會治理和民族工作帶來一些難題。

四、對策建議

1.提高認識，更新觀念，創新城市民族工作機制

政府在城市民族事務治理中處于主導地位，承擔著少數民族基本公共服務供給和民族事務管理職能。因此，做好少數民族流動人口工作，關鍵要強化政府部門在社會治理共同體中的“元治理”作用[1]。

(1)注重發揮民族工作聯席會議機制功效。民族事務涉及多個部門。民族工作部門雖是民族事務主管部門，但不是民族事務治理的唯一主體，醫療衛生、計劃生育、勞動保障、清真飲食、工商執法等事務都涉及多個行業主管部門，民族事務治理主體多元化是大勢所趨。應堅持定期或重要時期組織統戰、公安、安全、工商、城管、信訪等部門召開聯席會議，通報工作情況，研判工作形勢，形成工作合力，健全和完善涉及民族因素的突發事件處置機制，共同做好少數民族流動人口工作。

(2)加強與流出地政府聯動對接機制。做好少數民族流動人口服務管理工作，不僅需要流入地城市強化屬地管理，還需要流出地政府積極配合，加強少數民族流動人口的“上游管理”和“跟蹤服務”。應進一步完善與外來少數民族群眾集中的輸出地定期溝通協調機制，加強與其他城市民族工作的交流與合作，逐漸完善政府聯動對接機制。一要完善兩地日常溝通和重要信息通報制度，及時互通在連少數民族流動人口數量、職業、區域分布等情況。二要完善協調聯動和重大問題合作制度，協調本地區有關部門為在連少數民族流動人口提供必要服務和適當便利。三要完善權益維護機制，共同保障在連少數民族流動人口各項權益。

(3)構建民族團結宣傳教育長效機制。開展民族政策法規宣傳教育，是正確解決和妥善處理少數民族流動人口問題的前提和保證。針對大連市城市民族工作特點和工作實際，應著力構建民族團結宣傳教育長效機制，開展常態化的民族團結宣傳教育。一要強化社會面的宣傳普及，大力進行民族政策法規和民族常識的宣傳教育。特別是要在每年民族團結宣傳月期間，利用各種媒體進行民族政策法規和民族知識的集中宣傳。二要實施滴灌式精準教育，有針對性地面向不同群體特別是黨政領導干部和行政執法人員開展民族政策教育。可以通過定期舉辦線上線下培訓班，在黨校、行政學院和社會主義學院主體班中增設民族理論課程，提高公務員的民族理論與政策水平。三要堅決糾正和杜絕對少數民族流動人口的歧視和傷害民族感情的言行，對蓄意挑撥民族關系、破壞民族團結的行為要堅決依法嚴懲。

2.完善就業扶持政策，積極做好少數民族流動人口就業服務工作

就業是少數民族流動人口在流入地城市需要解決的最主要問題，也是他們實現社會融入的根本所在。少數民族流動人口只有解決就業問題，才有可能在城市生存。由于經濟實力、區位優勢等積極要素，大連市在吸納少數民族流動人口就業方面具有一定優勢。但近年來受經濟下行壓力影響，經濟增長速度和產業結構進入調整期，勞動力市場需求增長略顯乏力。這更需要政府有關部門采取多種措施，整合就業資源，完善就業政策，積極做好少數民族流動人口就業服務工作。

(1)規范就業市場秩序，營造良好的就業環境。政府有關部門應堅持平等就業原則，制定或完善少數民族流動人口就業政策，規范勞動力市場有序運行，創建公平的就業準入和服務制度，為少數民族流動人口營造良好的就業環境。一要完善城市勞動力市場信息數據庫，為少數民族流動人口及時提供用工信息。二要加強執法力度，依法嚴厲查處用人單位損害少數民族員工利益的違法行為。三要健全就業維權舉報機制，對少數民族流動人口涉及拖欠工資、工傷賠償等問題的舉報投訴案件要及時調查處理。

(2)提升少數民族流動人口就業能力。由于少數民族流動人口自身受教育程度偏低，進入城市后接受正規職業教育的機會也比較少，使得他們在城市勞動力市場中明顯缺乏競爭力。以大連市為例，雖然技術工人缺口數達十多萬人，但是少數民族流動人口就業難問題又十分突出。為緩解就業難和技工荒并存矛盾，幫助少數民族流動人口提升就業能力，一方面，要根據企業用工和人力資源市場需求，以及少數民族勞動力的自身特點，充分利用好城市教育資源，有針對性地開展職業技能培訓，增強少數民族流動人口在勞動力市場的競爭力；另一方面，政府部門還可以考慮通過向社會購買服務的方式，積極開展與非官方、志愿性的社會組織合作，鼓勵和支持有條件的企業對員工開展各種形式的培訓。

(3)保障少數民族流動人口各項社會權益。少數民族流動人口享有基本公共服務以及社會保障權益。但是在現實生活中，一些從事個體經營或臨時性工作的少數民族流動人口，由于工作性質和戶籍問題，使得他們不僅與城鎮居民在工資待遇、獎金分配、職業培訓和休假等方面存在很大差距，而且缺乏相應的社會保障。一旦面臨擇業困難或失業，有很大可能會陷入生存困境。因此，政府部門在促進少數民族流動人口就業過程中，應做好相關保障工作。通過完善相關政策體系，盡可能使他們能夠享受到與城市居民同等的社會保障權益。

3.拓展少數民族流動人口社會支持網絡，增強其社會融入能力

長期以來，城市民族工作的管理模式多以政府主導的一元化社會管理為主，“自上而下”的管理模式過于強調政府責任，政府幾乎承擔全部的服務管理職責，而過多過雜的社會管理任務與服務內容又遠遠超出政府能夠承擔的界限[2]。實踐表明，缺乏市場和社會力量參與，僅依賴政府管理的民族事務治理模式，效果并不理想。所以做好少數民族流動人口社會融入工作也要注重政府與社會之間、政府與非營利組織之間的多主體、跨部門聯動。

(1)注重發揮少數民族社團作用。少數民族流動人口因風俗習慣、宗教信仰和民族文化等因素影響，更傾向于和本民族成員交往。因此，基于共同的民族歸屬和心理認同，少數民族社團在聯系各民族群眾、調節民族關系、促進民族團結、加強各民族內部凝聚力和維護少數民族權益等方面具有其它社會組織所不具備的特殊優勢。2015年2月，大連市出臺《關于加強和改進新形勢下民族工作的實施意見》，其中明確提出要“充分發揮民族社團作用，幫助外來少數民族群眾在我市務工經商、求學、就業。”這為民族社團參與少數民族流動人口服務管理工作、推進民族工作社會化提供了政策遵循。

(2)做好少數民族流動人口法律援助工作。調研中也了解到，近年來大連市上訪案例中，真正涉及民族問題的并不多，大部分屬于一般民事、勞資糾紛和治安等問題。這就需要充分發揮律師等職業法律工作者的作用，必要時采取法律援助等方式，在給少數民族流動人口提供司法便利的同時，幫助其走司法程序或采用人民調解等方式進行解決。

(3)創新社會治理機制，積極為少數民族流動人口提供全面社會服務。近年來，大連市在推進城市社會治理創新方面進行了積極探索。“365”工作體系便是全國創新社會治理工作的成功典范。這一工作體系的一個突出亮點便是把城市民族工作與為民服務品牌有機結合，“做少數民族群眾需要的事，做事讓少數民族群眾滿意”貫穿于該工作體系全過程。截至目前，“365”工作體系已經構建了區、街道、社區、網格三級管理四級聯動的體系架構，并設有24小時少數民族服務和維權熱線，積極為少數民族流動人口提供全面的社會服務。今后，應進一步創新社會治理機制，不斷完善365工作體系。特別是要以公益項目為載體，有效整合社會資源，鼓勵引導社會組織參與城市治理，探索實行項目化運作，補足政府服務“短板”。

4.注重發揮社區功能，推動建立相互嵌入的社會結構和社區環境

社區作為城市民族事務治理最基層的“自組織”單元，不僅是少數民族流動人口居住和生活的主要空間，同時也是城市治理的基本單位和基礎平臺。2011年國家民委、民政部發布《關于加強新形勢下社區民族工作的意見》標志著城市民族事務開始納入到社區工作。2014年中央民族工作會議亦指出，城市民族工作要把著力點放在社區,推動建立相互嵌入式的社會結構和社區環境， 讓少數民族流動人口更好融入城市社會[3]。大連市城市化水平較高，社區發育與自治能力比較完善，應注重發揮社區功能，推動建立相互嵌入的社會結構和社區環境。

(1)建立少數民族流動人口基礎信息數據庫。及時掌握社區內少數民族流動人口基礎信息，實現對少數民族流動人口和戶籍人口的同步管理，是做好社區民族工作的前提和基礎。2011年大連市下發《關于加強少數民族流動人員服務管理工作的意見》，將城市社區民族工作納入網絡建設，要求形成社區管理檔案，并與民委、教育、公安等部門實現信息共享，共同管理。因此，城市社區應主動建立少數民族流動人口檔案，準確了解居住在本轄區的少數民族流動人口的結構特征和動態情況，為規范管理少數民族流動人口提供科學有效的數據支撐。

(2)依托“365”市民服務工作體系，實施網格化管理。目前，大連市“365”工作體系在街道建有

市民中心，在社區設有工作站，劃分一級網格、二級網格，實行網格化管理，實現管理與服務全面覆蓋。構建網格化管理模式，關鍵在于明確與協調責任主體，整合好社區內各種社會力量，從而激活社區組織的社會化功能。社區工作人員或網格員要及時準確了解轄區常駐和外來少數民族流動人員的基本情況，主動巡視、主動走訪、主動幫教，及時發現和處理各種問題，有效回應少數民族流動人口服務需求。

(3)推進完善社區與居民雙向服務機制。一方面，要鼓勵和引導少數民族流動人口主動參與社區活動，積極投入基層少數民族服務站和社區志愿服務工作。通過參加這類活動，可以推動不同民族居民間相互了解，增強認同，打破彼此心理隔閡，有效避免和減少涉及少數民族流動人口社會矛盾和糾紛事件的發生；另一方面，政府部門要把工作重心向基層傾斜，以社區為切入點，在資金、人員等方面加大支持力度，為社區內少數民族流動人口提供必要的服務與保障，增強他們的社區意識，培育其社區認同感和歸屬感。

[1] 方堃.城市民族事務治理社會化問題研究[M].北京：人民出版社，2016:247.

[2] 韓俊強.推動少數民族流動人口城市融入需要創新社會治理[N].中國民族報， 2016-08-19(5).

[3] 中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會在北京舉行[N]. 人民日報，2014-09-30(1).