產業援疆與人才援疆良性互動發展研究
——以大連市對口支援八師石河子市為例

孫 巋

(大連民族大學 東北少數民族研究院，遼寧 大連 116605)

隨著西部大開發、全國對口援疆和新疆經濟社會發展需要，新疆各地州、縣創立了產業園區或高新技術園區，形成了“縣縣建園區、縣縣有園區”的發展局面，但產業發展遇到了人才短缺的問題。這種現象的背后，實際上反映了產業結構與人才結構互動關系的一般規律。一般來講，工業產業結構升級分為四個階段：勞動密集型階段、資本密集型階段、技術密集型階段、知識密集型階段。伴隨產業高級化過程中，人才結構也隨之向高級化演化，即從初級技術人才(組織型、管理型、改進型、技藝型)到高級技術人才(決策型、經營型、技術型、生產管理型)再到創新人才(戰略型、開發型、創造型、信息型)轉變[1]。不同的是，產業結構調整可以利用產業政策和產權關系加快產業轉移，推動產業結構轉型升級，而人才培養則是知識傳遞、積累和發展的結果，是一個緩慢的過程，所以人才的數量和層次結構往往很難同時適應產業結構的變化，呈現滯后特征。由于新疆大多地州市沒有經歷工業產業發展的四個階段，無論南疆地區從“農業經濟”直接向“工業經濟”轉型，還是北疆地區從勞動密集型向技術密集型升級，都會遇到不同類型的人才短缺問題。

對口援疆是一個全方位、整體性、系統性工程，產業援疆離不開人才援疆、教育援疆等其他領域的支撐。2010年3月，新一輪全國對口支援新疆工作會議就強調，要堅持當前與長遠相結合、輸血與造血相結合、硬件與軟件相結合、政府與市場相結合，形成經濟援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆協同推進的良好局面。此后，2012年、2013年、2015年、2017年召開的第三、四、五、六次全國對口支援新疆工作會議都把“產業援疆”“人才援疆”“教育援疆”作為促就業、改善民生的重點工作。本文基于大連市對口支援八師石河子市的個案研究，根據產業結構與人才結構的一般規律，揭示了產業援疆與干部人才援疆的互動關系，認為產業援疆必須同步優化人才結構。

一、八師石河子市處于優化產業結構的攻關期

八師石河子市地處天山北麓中段、古爾班通古特沙漠南緣，八師面積6 007平方公里，耕地296萬畝，人口69萬人，其中少數民族占6%，人口和經濟總量均占新疆兵團的四分之一左右。八師管轄14個團場，石河子市行政區域面積460平方公里，有新疆天業等5家上市公司，石河子大學等14所大中專院校，兵團農墾科學院等18所科研機構，有國家級的經濟技術開發區、高新技術產業園區和農業科技園區。八師石河子市是新疆發展最快、最好的兵團城市。2016年實現生產總值400億元，三次產業結構為17.8:44:38.2，城鎮化率達到85%。城鎮常住居民人均可支配收入達到31 879元，連隊常住居民人均純收入達到16 740元，城鎮登記失業率為2.4%，群眾安居樂業，榮獲“全國文明城市”稱號(以上數據來自實地調研)。

經過近30年的經濟發展，八師石河子市從原來以農業為主的經濟體系迅速向現代產業轉型，依靠要素投入驅動的粗放型發展模式已難以為繼，主要表現為：一是經濟轉型升級中，農業種植業仍占較大比重；工業比重較大的能源、原材料產業主導產品處于初級階段，市場風險加大。二是高技術和適應新一輪消費結構升級的產業和產品規模小，對經濟增長的拉動作用不明顯，整體工業可持續增長能力減弱。三是第三產業發展緩慢，服務外包、科技信息、社區服務等新興服務業發展滯后。四是現有城市空間已不能滿足城市功能優化、區域功能實現和產業發展需求。五是經濟社會發展與能源、水利、土地、礦產等戰略性資源不平衡矛盾越來越尖銳。因此，轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力成為跨越關口的迫切要求。

為此，八師石河子市黨委、市政府著力搶抓國家建設“一帶一路”重大歷史機遇，培育新的區域經濟增長極，進一步提升兵團的競爭力，壯大兵團的力量，使之成為兵團的排頭兵和領頭羊，使之有能力發揮調節社會結構、推動文化交流、促進區域協調、優化人口資源的作用，真正成為安邊固疆的穩定器、凝聚各族群眾的大熔爐、先進生產力和先進文化的示范區。確定了“一城兩極雙軸”的城市布局和“雙核三帶多產業園”的產業布局，通過大力推進新型工業化，著力發展現代服務業，全面提升農業現代化水平，把師市建設成為“三都”“四基地”“五中心”*“三都”，即宜居之都、服裝之都、紅酒之都；“四基地”：即優質棉花生產基地、化工產業基地、新興產業基地、乳品和肉類加工基地；“五中心”：即紅色文化傳播中心、區域性金融中心、商貿物流中心、高效節水中心、兵團北疆電網中心。，傾力打造“平安石城、綠色石城、活力石城、文化石城、開放石城”五張靚麗名片。

二、大連市加大產業援疆和人才援疆力度

1.產業援疆促進產業結構升級

大連市把產業援疆作為對口援疆工作的優先目標，鼓勵各類所有制企業、民間資本和社會組織到八師石河子市投資興業，引導高新技術產業、物流商貿、文化旅游、特色餐飲、城市綜合體等綠色、環保、清潔產業向石河子轉移。一是支持石河子國家級高新技術產業園區建設。如以創業投資、天使投資為主的金融業；以承載科技型企業和現代服務業的商業地產業；以服務于企業創新創業為主的科技中介服務業；作為高新區配套的酒店、商場、銀行、保險、文化及房地產業。二是支持高新技術企業到石河子投資。如以軟件開發、系統集成、云計算、物聯網、移動互聯網、電子商務、數據中心為主的信息技術服務業，研發、設計及文化創意的創新產業，以企業管理運營中心、結算中心、研發中心、經貿中心為主體功能的現代化企業總部。三是支持石河子化工產業。繼續推進大連化物所與天業集團的合作，大力發展PVC配混料差別化特種樹脂、塑料型材等一系列下游產品，逐步形成上、中、下游結合的產業鏈。四是支持石河子旅游產業。如以軍墾文化旅游為主基調，加強旅游產品、精品線路開發；支持駝鈴夢坡沙漠風景區向5A級景區建設，做好西部民俗風情園、葡萄酒酒莊、桃源農業生態旅游區、臥龍山滑雪場建設。五是支持農業產業化。建設團場特色林果苗木基地，形成特色產品內外銷售渠道，促進職工增收、團場增效。

“十二五”期間，大連市產業援疆加快了八師石河子市從勞動密集型、資本密集型產業向技術密集型、知識密集型產業升級。一是傳統產業結構升級。從傳統煤炭化工、紡織、食品加工等勞動密集型產業向技術密集型產業轉變，提供一批高質量、高加工度、高附加值的產品。例如，新疆天業集團與中科院大連化物所成立了催化聯合研發中心，共同研發了電石法氯乙烯合成無汞催化劑、乙二醇催化劑等項目。二是發展現代服務業。引進培育軟件和服務外包、電子商務、云計算、大數據等高新技術產業。例如，大連新程軟件、大連曉晨信息技術、大連沈特電纜、大連瑞豐通投資、大連坤盈景觀、大連泰通建設工程等10家企業已落地產業園區；三是發展現代農業產業。以特色種植基地建設為重點，推進團場經濟結構調整，提高農業產業化、市場化、現代化水平。例如，大連果樹種苗花粉開發中心與134團合作種植大櫻桃項目，目前種植300余畝。

2. 人才援疆增強人才供給效率

為有效地提高人才供給效率，大連市采取“菜單式”的干部人才援疆方式。一是目標導向的“點對點”方式，選派優秀專家解決核心問題。例如，中科院大連化物所高級工程師李世英，任新疆天業集團副總經理，成立大連化物所-新疆天業共建“催化聯合研發中心”，打造了氯堿化工清潔生產的新模式。二是項目對接的“結對子”方式，借用同行業成型的先進管理和技術經驗。例如，大連市規劃局沙河口分局局長張明信，帶領姚強總經濟師、吳昊總規劃師為石河子市修編總規劃，并邀請大連市地下綜合管廊、PPP項目專家來石指導工作，組織研究了G30區域綜合交通規劃、石河子機場凈空專項規劃、石河子公共停車場專項規劃。三是重大項目的“組團式”人才援疆方式，取得突出效果。例如，大連國際機場援疆團隊的16位管理技術人員對口幫扶石河子花園機場，短短3個月時間完成了人員招聘、校飛、試飛、機場行業驗收、培訓等工作，刷新了中國民航機場發展運行史上新的記錄。此外，還幫助八師培訓各類人才數千名，大連、阜新、鐵嶺拓展“一對一”援疆模式全覆蓋。

三、大連市產業援疆與人才援疆的互動影響分析

新一輪對口援疆提出了“產業援疆”“人才援疆”的概念，將兩者放在十分關鍵的高度。“產業援疆”“人才援疆”都是關系到提升新疆自我發展能力的根本性、基礎性、長遠性問題。產業結構與人才結構關系的一般規律證實，在知識經濟時代，產業結構升級對人才結構優化提出更高要求，優化人才結構才能提升產業結構[2]。從本質上講，產業援疆是在國家宏觀經濟政策干預下，為新疆建立合理的、高效益的產業結構，促進經濟的持續、快速、健康發展。人才援疆是通過制定人才流動政策，引導緊缺人才向新疆流動，優化當地人才結構。所以，與產業援疆相對應的是產業結構轉型升級，與人才援疆相對應的是人才結構優化，兩者是相互影響、相互制約的互動關系。

1.產業援疆對高層次人才需求的影響

產業援疆為產業結構調整注入了活力。“十二五”期間是八師石河子市產業結構調整最快的五年，三次產業結構從29.3：38.5：32.2調整到17.8：44：38.2。“十三五”期間的目標是將三次產業結構調整到2：50：48，達到或超過西方一些發達國家三次產業結構比例*當今世界已經完成工業化進程的一些西方發達國家，第一產業所占比重多數在6-7%以下，而第三產業所占比重則達到50-60%以上，屬于高層次產業結構。。隨著產業結構的迅速高級化，技術資本含量不斷增加，對高級人才的需求量迅速增加。雖然八師石河子市教育科技基礎比較雄厚，人才資源比較豐富，但人才結構不足問題凸顯出來：一是高層次人才不足。缺乏現代農業、企業管理、新技術、信息、金融、旅游、物流、文化等領域的高新技術人才。二是人才專業結構不盡合理。70%的技術人員主要分配在教育、衛生、社會保險和社會福利等行業，較少分布在制造業。調研中了解到，對于八師石河子市這樣發展最快、最好的兵團城市而言，缺少的并不是資金，而是缺乏具有先進經驗、開闊的視野、創新技術的高層次應用型人才。

2.人才援疆對產業援疆的支撐作用

產業轉型升級效率在很大程度上取決于人才狀況，人才資源存量大、供給效率高會為產業結構升級提供智力保障。八師石河子市有煤炭重工業、棉紡織、農牧產品加工的產業基礎，如天業集團躋身全國500強企業，西部牧業花園乳業獲得嬰幼兒配方奶粉許可，張裕酒莊為龍頭帶動紅酒業快速發展，但產業發展面臨產業層次不夠高、全國知名品牌不多、市場競爭力不足、服務業及文化產業占GDP比重低等問題。這些問題表明產業援疆不僅是產業擴散或產業轉移，更重要的是伴隨產業轉移的同時建立合理的人才資源配置，使之具備創新力、競爭力和吸收外來技術與承接外來產業轉移的能力。構建現代產業體系，必須以實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展作為核心內容，四個方面是相互促進、相互依賴的一個整體，任何一方面出現短板，都會拖其他領域發展的后腿，從而影響整個現代產業體系建設水平[3]。其中，人才資源是現代產業體系的基礎，高素質人才不僅能夠在傳統產業中不斷融入高新技術，加大產業鏈條中高新技術的比重，逐步縮小傳統產業與高新技術產業之間的差距，而且可以加速主導產業的成長帶動相關產業的快速發展。因此，對于八師石河子市人才緊缺問題，人才援疆是優化人才結構、加速主導產業成長的有效辦法。

四、完善人才援疆工作體制機制的建議

黨的十九大報告指出，鼓勵引導人才向邊遠貧困地區、邊疆民族地區、革命老區和基層一線流動[3]。由于地理位置、體制、政策等因素的制約，邊疆民族地區很難出現人才快速聚集的現象。新疆人力資源和社會保障廳專門制定《自治區高層次人才引進暫行辦法》(新黨辦發〔2012〕16號)和《自治區高層次人才引進工作實施細則》(新人社發〔2014〕95號)，但很多地方即使在物質待遇、戶口、住房等方面給出了優惠條件，也難以招到足夠數量的符合要求的高層次人才。盡管大連市幫助八師石河子市引進了規劃、機場管理、環保等方面的急需緊缺人才，還遠不能滿足產業結構升級對高級人才的需求。社會分層與流動理論研究表明，工資收入和物質待遇對于一般人才有很大吸引力。但對于大多數高層次人才而言，對社會流動往往有更高的期望值，更關注具有挑戰性的項目和非經濟因素(如：技術轉化服務平臺和公共服務系統)[4]。可見，人才配置不但受經濟、技術等客觀因素的影響，而且還受人才自身的意愿、情感等主觀因素的影響。順應人才流動意愿與市場規律，進一步完善人才援疆體制機制成為解決問題的關鍵。

1.以提升當地的科技服務能力，吸引更多高層次人才援疆

高級人才靠聘請，中級人才靠引進，初級人才靠培訓，這是調整人才結構的一條捷徑。高級人才不能僅靠計劃選派，更要注重提升當地科技服務能力，通過完善知識產權質押融資、專利許可費收益權證券化、專利保險等金融服務機制，吸引高級人才聚集。例如，2010年，天津濱海新區成立天津國際生物醫藥聯合研究院，首創“眾創空間+專業綜合性大平臺+孵化器”的生物醫藥產業創新創業新模式。其機制創新體現為“政府搭臺、市場機制；國有資產、企業運營；不設圍墻、開放聯合；國際認證、互利共贏”。具體做法：政府建立國際一流的實驗室和先進的儀器設備，提供最先進的公共技術服務，低門檻吸引生物醫藥創新創業團隊，讓團隊申報項目免費使用設備，并進行中期考核，不合格被淘汰，最終通過國際認證的成果轉化為企業股份制造成品藥，培育孵化一大批生物醫藥中小企業生產。截至2016年8月，吸引4位院士、18位國家“千人計劃”、42位天津市“千人計劃”、13位行業領軍人才為骨干的人才聚集高地，為國內外402家企業提供了8萬次以上的專業技術服務。它的經驗在于以服務吸引人才、以服務孵化企業，為高層次專業科技團隊和企業提供從工商注冊到投融資、從科技項目申報、知識產權申報到藥品申報、從科技信息咨詢服務到技術交易及成果轉化的全方位服務，成為“高端人才聚集地，創新創業首選區”*課題組成員赴天津濱海新區天津國際生物醫藥聯合研究院考察、收集、整理的資料，2016年。。因此，大連市要把有限的人才援疆資金(占援疆資金的6.1%)精準投向八師科技服務平臺建設上，完善技術支持保障服務、投資融資服務、技術轉移轉化服務、創客創業綜合服務、個性化創客服務等一條龍服務體系，才可能吸引更多的全國甚至海外的高級人才。

2.以計劃與市場相結合的綜合性配置，擴大高級人才選才范圍

人才結構調整模式主要有三種：第一種是計劃配置，也稱行政強制性配置。第二種是市場配置，通過薪酬杠桿調節人力資源供求關系；第三種是計劃與市場相結合的綜合性配置[5]。目前的人才援疆主要采取計劃配置，容易產生人才援疆行政化、選人機制單一、選人范圍窄、選派人員數量少、缺乏雙贏機制等弊端。例如，選派的援疆干部人才主要是機關事業單位干部和教師、醫生等專業技術人才，選派干部每年只有15～20人，不能滿足地方急需緊缺的專業技術人才。合理的人才資源配置應充分發揮市場配置的基礎性作用，同時也要充分發揮政府在人才資源配置中的宏觀調控作用，建立市場與政府調控有效結合的配置方式，即采取選派+招聘的方式，公開向社會招聘高層次人才去創業，讓高端領軍人才和用人單位根據市場的供求狀況自主進行“雙向選擇”。政府宏觀調控作用主要表現在完善人才管理的體制機制上，包括建立“戶口不遷、身份保留、來去自由”的柔性人才流動機制，創造寬松的人才流動環境；通過綜合運用經濟手段、評價機制、晉升機制、榮譽稱號等，引導大量身處高校和科研院所的高技術人才向“低處”流動；在大連市“千人計劃”“萬人計劃”等人才計劃中設立援疆人才專崗，定向用于八師急需緊缺的高層次人才，并適度放寬申報條件，降低評審標準；進一步加大援疆人才支持計劃以及博士服務團、“西部之光”訪問學者等人才支持項目的實施力度；針對短期重點任務，選派急需技術人才開展技術援助工作等。

3.以激活本土人才為根本，建立培養當地高層次人才的合作機制

人才結構調整的主要途徑是根據本地區的產業特點，對人才進行統一規劃、合理開發、提高質量，使產業發展立足于本地人才的基礎上。一是創新高層次人才培養模式。支持大連市高校、科研院所與石河子大學之間建立“院校聯盟、協調創新”體系，調整學科專業設置，聯合培養博士研究生。采取“在校定向培養、回鄉定向就業”方式，為石河子大學研究生提供在大連IT、生物工程等企業的實習機會。二是強化援受雙方人才交流。采取雙向掛職、兩地培訓和支教、支醫等多種措施，培養干部和專業技術人才。培訓反恐維穩、園區建設、招商、旅游、規劃、法治、外向型經濟、城鎮化、新型工業化、農業產業化、信息化、地理信息測繪、統計、審計、財政等領域干部人才。強化團場勞務經紀人、農產品營銷經紀人培訓工作。三是借鑒大連國際機場“組團式”人才援疆的經驗，通過引進高技術人才團隊幫助當地培訓專業技術人員，打造一支留得住、能戰斗、帶不走的人才隊伍。

4.以提升人才待遇和發展空間為核心，健全高層次人才流動的保障措施

一是設立人才發展基金。按照業績實施動態獎勵制度，充分釋放高端人才的價值和潛力，激勵高端領軍人才帶資金、帶項目、帶管理經驗去八師石河子發展。二是建立創業風險投資基金，采取創業風險投資無息、貼息和投資入股等方式，鼓勵科技人才在八師興辦實體產業或自主創業，促進科技成果轉化和技術轉移。三是參照《自治區人才引進實施細則》和國內高層次人才引進辦法，建立“越往基層、越是艱苦、待遇越高”機制，保證到邊遠艱苦地區機關事業單位人員基本工資標準高于全國平均水平，不低于省會城市同職級干部職工。四是大力宣傳“激情孵化夢想，創新成就未來；智慧孕育財富，誠信締造偉業”的理念，鼓勵優秀青年人才去八師創業。

[1] 羅文標，黃照升.產業結構與人才結構互動研究[J].科技進步與對策，2004(7)：38-40.

[2]趙光輝.人才結構與產業結構互動的一般規律研究[J].商業研究，2008(2)：34-39.

[3]黨的十九大報告學習輔導百問[M].北京：黨建讀物出版社，學習出版社，2017.

[4]王寧.消費流動：人才流動的又一動因——“地理流動與社會流動”的理論探究之一[J].學術研究，2014(10)：29-37.

[5]劉春香.產業結構升級和人才結構優化的互動關系分析[J].新經濟，2010(1)：85-88.