解決城鎮化融資難題的建議

文| 楊佩銘

（作者單位：國開證券股份有限公司四川分公司）

城鎮化融資之困

1.金融機構的防風險和逐利性。就目前城鎮化建設而言，我國采用的模式是資本金占據20%的比例，項目公司應用銀行貸款給予80%，或通過債券、信托等多種方式籌集。一方面，從風險和監管的角度出發，考慮目前我國穩健中性的貨幣政策，在強監管的壓力下，銀行及金融機構對項目甄別篩選的要求越來越高，資金價格提高已成階段性趨勢，傳統的地方政府城投公司與金融機構的供求關系有可能在短期內發轉，金融機構對借款人和項目將越加挑剔。一方面，從資本的逐利性考慮，金融機構為應對監管，創新的模式和力度日漸增強，變相推高了城鎮化融資的杠桿。3月28日，財政部印發了《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》(財金〔2018〕23號)(下文簡稱23號文)，某種程度上是應對金融機構變相提高杠桿的環境下出臺的。

2.項目自我平衡方式的效果較差。為了降低財政負擔，很多地方政府在進行城鎮化建設時，都會應用項目自我平衡方式，鼓勵農民使用宅基地替換小城鎮的住宅，或者依靠項目整理出的土地歸還融資。但是這種項目模式的收入來源較為單一，非常依賴土地出讓金，若項目和城市的主城區相距較遠，土地出讓的效益并不明顯，另一方面又推高了城鎮的房價。

3.投資主體單一化。縱觀國外城鎮化發展歷程可以發現，城鎮化建設的投資主體較為多樣化，不僅包括財政資本，還有社會資本及民間資本。但在我國城鎮化建設中，尚未建立起有效的PPP投資機制，大量的PPP融資實際形成了推高了政府負債。

破解城鎮化融資之困的對策

1.需進一步梳理項目。從3月28日財政部出臺的23號文來看，中央已經拿出了壯士斷腕的決心，防控金融風險已經成為目前防控風險的重中之重。通過固定資產投資拉動增長，短期內當然會有明顯的效果，但是，需要警惕的是，不少地方的政府投資都是以銀行貸款為支撐的，盲目的加杠桿、上項目一方面導致政府負債及隱性負債不斷增大，另一方面某些地區的邊際投資效益遞減，導致實際GDP增長率難以達到預期。政府部門需進一步梳理項目，分清楚哪些是應該上馬的項目，哪些對于國家經濟大計沒有實質性的推動作用。

2.引進民間資本。城鎮化融資困難不能依賴于政府部門，還需要引進民間資本，降低市場的準入門檻，鼓勵更多的社會資本加入到城鎮化建設中。首先，需要構建流程規范且透明化的制度體系，對政府部門的行為進行約束，全面考慮多方的利益，營造良好的民間資本促進城鎮化建設環境；然后，充分發揮出財政資金的重要引導作用，政府部門可以通過審批流程的簡化、財政補貼或者稅收優惠等方式，調動民間資本參與城鎮化的積極性。

3.拓寬收益性項目的融資途徑。首先，開發全新的融資產品。就目前的狀況看來，資產證券化雖然不具備流動性，但是能夠實現現有資源的利用最大化，為城鎮化吸引更多的資金來源。在資產證券化方面，西方國家有一定成功經驗，值得我們借鑒。我國地方政府可以將供水、供熱以及產業園區等多種類型的優質資產進行資產證券化，推行實質性的ABS及租賃，以此為城鎮化進行融資。其次，引進更多的保險資金。我國的保險資金具備金額大以及投資期長等特點，對投資穩定性有較高的要求，恰好符合城鎮化融資的特點。分析目前我國保險資金的投資狀況，發現城鎮化在引進保險資金方面，仍舊存在較大的空間。因此，地方政府需要加強項目推廣，建立完善的收益保障機制，引進更多的保險資金用于城鎮化建設。最后，充分發揮當地資源優勢。一般來說，在我國經濟較為發達的省市都會進行開發區、高新區以及保稅區的建設，用于較為豐富的工業資本以及產業資本，不僅為項目規劃以及招商運營提供了成功的經驗，還吸引了大量資金實力強大的企業。經濟發達地區可以充分利用這一優勢，鼓勵企業參與城鎮化建設，同時帶動周邊小城鎮發展，逐步放開戶口限制，按照市場規律引導人口流動。

4.增加地方政府債券自發自還的試點。一般來說，政府部門的市政債券是將項目收益或者稅收作為償債來源，不僅可以幫助地方政府籌集更多的資金，還可以解決城鎮化的融資困難。在2014年，國務院已經批準深圳、江西等十個地區作為地方政府債券自發自還的試點。根據本年的政府工作報告，今年安排地方專項債券1.35萬億元，比去年增加5500億元，優先支持在建項目平穩建設，合理擴大專項債券使用范圍。隨著財政部發布《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》（財預〔2018〕28號），政府專項債券的實施內容正在不斷的豐富，結合23號文，一方面封住了后門，一方面又打開了前門，這有利于中央了解地方負債并防范風險。需要進一步完善信用評級機制以及發行審核機制，鼓勵地方政府發放關于城鎮化建設的債券，為城鎮化建設籌集更多的資金。

結語

綜上所述，我國在進行城鎮化建設的過程中，存在較多的融資問題，需要采取相應的措施予以解決。通過分析可知，政府部門需要充分調動社會資本的作用，加強專項債券的范圍和措施，出臺與金融支持相關的政策，鼓勵民間資本與金融機構參與到我國城鎮化建設中，并充分發揮保險資金的作用，為城鎮化建設籌集更多的資金。本文的分析仍存在不足之處，僅供參考。