建立健全以治理為核心目的導向的社會組織法人財產權制度

賀紹奇 余暉 李婕穎

[摘 要]“官辦”行業協會商會和政會不分的財產性根源在于理念上和制度上不接受、不承認法人對國有出資人出資享有獨立的法人財產權。而不承認法人獨立財產權是出于國有資產流失的擔心。其他非官辦社會組織也存在出資人或捐贈人過度控制、濫用社會組織非營利地位進行政策套利的問題。通過完善社會組織法人治理結構、治理機制，建立健全目的導向的法人財產權制度，有效保障出資人的治理權利，確保出資人（包括國有出資人）出資到法人的資產用于出資人期望的目的，實現出資人目的最大化，可以有效隔阻出資人或捐贈人過度干預或控制，維護社會組織的獨立性，從根本上解決“官辦”行業協會商會政會不分，實現轉型，防止濫用政策套利。

[關鍵詞]政會不分；法人財產權；國有資產流失；政會脫鉤

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.12.006

1 引 言

最具有典型意義的“官辦”行業協會，應該就是國務院國有資產監督管理委員會主管的“十大行業協會商會”。所謂“十大行業協會商會”，是指在2001年國務院機構改革中，將原經貿委所屬內貿局、冶金局、建材局、紡織局、輕工局、機械局、石化局、有色局、煤炭局9個國家局改制成的十大行業協會，即中國輕工業聯合會、中國商業聯合會、中國機械工業聯合會、中國石油和化學工業聯合會、中國物流與采購聯合會、中國建筑材料聯合會、中國紡織工業聯合會、中國鋼鐵工業協會、中國煤炭工業聯合會和中國有色金屬工業協會。這十大協會商會在2003年國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱“國資委”）成立后劃歸國資委。2004年8月國資委頒布了《行業協會工作暫行辦法》（以下簡稱“《工作辦法》”），明確了國資委對這些協會的具體管理辦法。國資委將其直接聯系的行業協會稱為“直管協會”，而將委托直管協會聯系的其他行業協會、學會和基金會則稱為“代管協會”。

十大行業協會商會雖然是按照《社會團體登記管理條例》登記注冊，具有獨立的法人地位，但扭曲的財產關系導致其與主管部門之間政會不分。本文認為，導致政會不分有其深刻的財產性根源，即在理念上和法律上拒不承認社會組織對出資到行業協會商會的財產享有獨立的法人財產權，不承認社會組織的獨立法人財產權是因為存在擔心國有資產流失的心結，其本質是擔心投入到社會組織的財產被用于不當的目的。因此，解決的出路在于建立健全目的導向的社會組織法人財產權制度，即明確并嚴格社會組織理事、監事、管理人員的忠實義務、勤勉義務、堅守義務及責任，保障出資人或捐贈人的知情權、監督權，確保出資人或捐贈人出資目的或捐贈目的最大化，一如營利企業法人股東價值的最大化。

2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》（以下簡稱“脫鉤方案”）將十大行業協會列入脫鉤的范圍。《脫鉤方案》還要求行業協會商會與政府做到“資產財務分離，規范財產關系”，同時還要做到既確保國有資產不流失行業協會商會的正常運行和發展。我們認為，如果不從根本上矯正政會之間的扭曲財產關系，承認和保護社會組織對出資人或捐贈人出資財產或捐贈財產獨立法人財產權，根本就不可能找到確保國有資產不流失、又確保行業協會商會的正常運行和發展的解決方案。因為按照目前十大行業協會占有和使用國有資產的狀況以及對政府財政撥付的依賴，如果要進行資產、財務分離，十大行業協會商會根本就無法實現財務、財產上獨立，也無法維持正常運轉。資產流失本質上是資產被用于不當目的，不僅“官辦”行業協會商會存在這樣的問題，其他非官辦的行業商會以及其他社會組織普遍都存在這樣的問題。

對于“官辦”行業協會商會而言，解決的出路就在于確認國有出資人對十大行業協會商會出資所形成的資產享有獨立法人財產權，建立健全行業協會商會理事、監事及管理人員的忠實義務、勤勉注意義務及堅守義務及責任，確保行業協會商會財產不會被浪費或濫用，實現出資人或捐贈人的目的最大化。

厘清“國有資產流失”本質，承認并尊重社會組織的獨立法人財產權，建立健全目的導向的社會法人財產權制度意義不僅限于官辦協會政會分離的問題，其更大的意義還在于促進所有社會組織的治理轉型，即通過完善社會組織法人治理結構、治理機制而不是保留出資人或捐贈人對出資或捐贈財產的支配權來提升社會組織治理水平和更好地實現其公益目的。就社會組織內部治理機制而言，如營利性企業一樣，出資人或捐贈人對社會組織進行出資或捐贈后，其讓渡了該財產的財產權利或經濟權利（Property Rights or Economic Rights），但獲得了治理權利（Governance Rights），這些權利包括：發起設立社會組織、制定或參與制定社會組織章程等治理規則、參與社會組織治理（選舉或被選舉為社會組織的理事、監事）、對社會組織管理人進行監督，或對違反忠實義務、勤勉注意義務及堅守義務的理事、監事或管理人員提起訴訟等。對于社會組織而言，建立健全目的導向的法人財產權制度就意味著，社會組織出資人或捐贈人、社會組織理事、監事、管理人員都必須對社會組織盡到忠實義務、勤勉注意義務和堅守義務，不得有任何濫用社會地位牟取私利或浪費社會組織財產的行為。就社會組織外部治理機制而言，就是要深化社會組織注冊制改革，促進社會組織之間有效競爭。社會組織的競爭力就在于其實現出資人或捐贈人的目的最大化的能力，該競爭力決定了社會組織能否吸收實現其目的的新的出資或捐贈。這就意味著社會組織還必須有優勝劣汰的退出機制，那些低效、不夠誠信的社會組織一旦退出后，其財產將按照“近似原則”移交給那些能夠最大化實現社會組織、出資人或捐贈人目的社會組織，該財產所肩負的使命或目的得以延續，不會因為社會組織的退出而中斷，受益人福利也不會因此而受損。

2 政會不分的根源在于政會間扭曲的財產關系

政會間扭曲的財產關系主要體現在以下幾個方面。

2.1 協會商會大量占有和使用國有資產

根據我們在調研中得到匯總354家國家級行業協會商會（十大行業協會商會加上其代管的協會商會）占有的國有資產數據，截至2013年年末，這些行業協會商會共占有國有資產1400833.9萬元，其中流動資產849030.4萬元，固定資產350021.5萬元。筆者接受某政府機構委托，從事相關課題研究，對十大行業協會商會進行了實地調研，論文中數據均來自與調研采集到的數據。

2.2 協會商會財務嚴重依賴財政撥款或資助

以某行業聯合會為例，公共預算撥款、代發工資收入就占了該協會收入的48%，會費和社會服務收入只占收入的32%，協會收入來源嚴重依賴政府財政撥款（詳細見下表）。財務上的嚴重依賴導致十大行業協會商會不愿脫鉤、難以脫鉤。

2.3 將政府投入到行業協會的資產及政府財政撥款所形成的資產都視為國有資產，并納入機關事業單位國有資產管理體制進行管理

國家相關機關一直就把投入到十大行業協會商會的國有資產以及對這些行業協會商會等財政撥款所形成的資產全部視為國有資產，并納入中央行政事業單位國有資產管理體制進行管理。

2.4 政府對行業以“攤派”形式課以大量政策性任務

一是安置政府機構改革分流的干部和代管從撤銷的中央部委剝離出來的事業單位。十大行業協會商會成立，政府將原部委局干部，原屬各部局之事業單位，人員、資產等也一并劃歸各協會，行業協會商會承擔安置這些人員、代管這些事業單位和國有資產的職能。二是充當政府與市場主導（商辦）協會（十大行業協會各自管理若干行業協會商會）溝通的橋梁，協助政府行業主管部門和宏觀調控部門制定產業政策和宏觀調控政策。三是代管行業主管部門管理的行業協會商會。

政府在獲取行業協會提供的服務時，并未支付或者不足額支付服務費用，實質上是政府向行業協會商會進行“攤派”。如政府部門集合各行業協會，獲取數據與專家支持來制定政策時，并未制定相關收費制度（按次或者按信息量計費的機制），或一些政府委托行業協會承擔的課題，并未足額支付課題費，費用不足部分需要協會自行負擔，而在分流人員安置費用上，政府財政撥付款項也不充分，如中國輕工業聯合會2013年安置分流人員經費來看，實際支出為700萬元，而財政撥款卻只有150萬元，缺口高達550萬元。此外，十大行業協會商會代管二級行業協會商會也存在無償占用其資產情況，以中紡聯為例，在其總共占有的辦公用房6992平方米中，其代管的協會就占用了6064平方米，按照市場租金計算，年租金為200萬元人民幣。

綜上所述，政會間財產關系是扭曲的。一方面，政府對協會所有投入所形成資產都仍然被視為國有資產，仍按國有資產進行管理，而不是政府對行業協會的出資，行業協會商會對這些資產不享有法人財產權，行業協會商會似乎無償占有使用了國有資產；另一方面，政府又在以“攤派”或近似“攤派”方式要求行業協會承擔各種政策職能或政策性任務，無償獲得行業協會提供的服務或信息。扭曲財產關系導致行業協會商會無法在財務上實現獨立，對占有使用的資產不享有獨立法人財產權，政府也可以隨意向行業協會商會進行“攤派”，而行業協會商會也可以無償占有和使用國有資產。

3 政會財產關系扭曲的根源在于社會組織法人財產權得不到承認和尊重

3.1 導致這些財產關系扭曲的根源是政府拒不承認和尊重社會組織法人獨立法人財產權

導致政會財產關系扭曲的根源就在于政府仍錯誤地將“誰投資，誰擁有”等適用于國有企業的產權界定的原則適用于行業協會商會。

第一，“誰投資、誰擁有”實際上是拒絕承認企業法人對國有出資人投入的企業的出資所形成資產享有獨立法人財產權，即所有權，出資所形成資產仍然被視為是國有資產。1993年，原隸屬于財政部國家國有資產監督管理局頒布的《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》（國資法規發〔1993〕68號）對國有資產作出如下定義：“國有資產，系指國家依法取得和認定的，或者國家以各種形成對企業投資和投資收益、國家向行政事業單位撥款等形成的資產”，第四條還規定，“產權界定應遵循‘誰投資、誰擁有產權‘的原則進行”。該規定使用了極其含糊的沒有任何上位法依據的“產權”概念，在國有資產管理的語境中，“產權”可理解為公司法上的股權，民法上的債權或其他財產性的權益，外延極其寬泛。從該規定正文來看，無論以何種形式投入，如貸款、信用擔保或作為出資，只要是國有出資人投入的，其所形成的資產都一律界定為國有產權，即屬于國有資產。

第二，1993年頒布生效的《公司法》也將國有出資人投入到公司的出資所形成資產視為國有資產，拒絕承認公司法人對這些出資所形成享有獨立法人財產權，即所有權。《公司法》第四條第2款規定：“公司享有由股東投資形成的全部法人財產權，依法享有民事權利，承擔民事責任”，同時第34條還規定“股東在公司登記后，不得抽回出資”，但該法第三款又規定“公司中的國有資產所有權屬于國家”，這實質上是否定了公司法人對國有出資人投入公司的財產享有法人財產權，否定公司獨立法人地位。2005年《公司法》修訂刪除了上述第四條第三款，明確承認并肯定了公司對國有出資人投入公司的資產享有法人財產權，承認公司法人對所有股東出資形成的財產享有的所有權，國有出資人不再對投入到公司的資產享有所有權。目前，雖然國家國有資產監督管理局已被撤銷了，但《國有資產產權產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》仍然有效。

2015年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案〉》規定：“按照財政部門、機關事務主管部門統一部署和有關規定，各業務主管單位對其主管的行業協會商會財務資產狀況進行全面摸底和清查登記，厘清財產歸屬。財政部門會同機關事務主管部門按照所有權、使用權相分離的原則，制定行業協會商會使用國有資產（包括無形資產）管理辦法，確保國有資產不流失，同時確保行業協會商會的正常運行和發展。”為落實該規定，財政部發布了《關于加強行業協會商會與行政機關脫鉤有關國有資產管理的意見》（試行）（以下簡稱“管理意見”）。它規定：“行業協會商會占用、使用的國有資產是確保脫鉤過渡期機構正常運轉的重要保障，行業協會商會要管好用好國有資產，確保平穩過渡。”在產權界定上，它規定：按照“誰投資誰擁有所有權”的原則界定產權，并明確規定，以下幾種情況下形成資產均為國有資產：①由行政機關、事業單位轉制為行業協會商會的，其凈資產應當明確為國有資產。②存在財政繳撥款關系，并且納入財政預決算核算范圍的行業協會商會，其凈資產應當明確為國有資產；③成立時由全民所有制單位和非全民所有制單位、個人單位共同設立，并且投入的資產權屬關系明確，有相關法律法規依據的，可以按照事先約定比例劃分產權；資產權屬關系不明確的，依據現行法律法規和原始文件材料無法判斷產權歸屬的，暫按國有資產管理。④行業協會商會代管的事業單位占有、使用的資產，應當明確為國有資產。從國務院辦公廳《脫鉤方案》和《管理意見》來看，它們都把投入到行業協會商會的資產或資金以及這些資產或資金所形成的資產按照“誰投資，誰擁有”的產權界定原則視為國有資產。

《民辦教育促進法》36條規定：“民辦學校對舉辦者投入學校資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。”明確了民辦非企業法人對舉辦者投入的國有資產享有法人財產權。但民政部2016年發布的《社會服務機構登記管理條例》（《民辦非企業單位登記管理條例》修訂草案征求意見稿）卻又作出了相反的規定。37條第3款卻規定“社會服務機構使用國有資產的，應當遵守國有資產監督管理有關規定”。

對于營利性的企業而言，政府出資后，不能抽回出資，但出資人獲得股權，完成對企業出資后，國有資產完成價值形態的轉換，從實物資產或貨幣轉換成了股權，公司法人通過經理團隊經營管理為股東創造價值，國有資產并沒有流失，股東投資目的得以通過投資回報而實現。而在非營利社會組織，出資人變成了捐贈人，一旦完成了對社團或社會組織的出資，出資人不能抽回出資，出資人也喪失了對出資的財產享有的財產權益或支配權，社會組織對出資人出資或捐贈所形成的財產享有獨立的法人財產權，出資人或捐贈人通過組織章程或捐贈協議明確出資的目的或捐贈目的（財產運營和使用的目的），并監督管理者按照章程規定目的管理和運用社會組織財產，最大限度實現出資或捐贈的目的，而不是獲得投資權益和投資回報，也不得因此向社會組織進行“攤派”，在無償或未支付合理對價的情況下獲得社會組織的服務，而社會組織也不得無償占用和使用屬于行政機關或國有企事業單位的財產。

3.2 拒不承認法人國有出資人出資形成財產的法人財產權的心結在于擔心國有資產流失

政府拒絕承認法人對國有出資人的出資享有獨立法人財產權的心結在于擔心國有資產流失。拒絕承認社團法人財產權是擔心政府投入社團的財產被私人濫用，而不是用于政府出資或捐贈的公益目的。國有資產流失本質上是國有資產運用偏離了出資人的目的，而被不當地侵占或不當利用，不當侵占是指被管理人或他人非法取得或占有，而不當利用則是財產的運用偏離或從根本上背離了出資人的出資目的。對于國有企業而言，國有出資人投資企業的目的是要實現國有資產保值與增值，而對于公益性的社會組織，國有出資人出資的目的是要實現事業單位和社會組織成立所追求的公益使命與目的。國有出資人保留其出資到企業或社會組織資產的所有權，拒絕承認法人對出資財產享有獨立法人財產權就可讓國有出資人作為所有者非常便利并合法地對任何可能損害國有資產的行為加以干預，本質上還是為了出資人的回報最大化。對于營利性企業法人的出資人而言，出資的目的就是投資回報最大化，而對非營利的社會組織出資人或捐贈人而言，則是出資或捐贈的財產用于公益目的最大化。對于國有出資人出資到社團法人的財產，只要用于社團章程載明的目的，最大限度實現該目的所要追求的使命或公益，則不存在國有資產流失的問題；如果這些財產被管理人中飽私囊或不當浪費，或背離了社團法人章程載明的目的，則產生了資產流失。因此，對于非營利的社會組織而言，國有出資人真正應當關注國有資產流失不是資產價值減損，而是資產用于不當的目的，偏離或背離了社團章程規定的公益目的。

4 建立健全目的導向的法人財產權，確保國有出資人出資目的最大化

4.1 社會組織應當明確社會組織法人對出資人出資或捐贈的財產享有獨立的法人財產權，社會組織法人一旦成立，出資人或捐贈人不得抽回

我國《公司法》明確規定，公司一旦成立，股東就不得抽回出資。但現行有關社會組織的立法《民辦非企業登記管理條例》《社團登記管理條例》和《基金會管理條例》都沒有明確規定，民辦非企業、社會團體和基金會對出資人出資的財產享有獨立的法人財產權，也沒有明確規定民辦非企業、社會團體、基金會一旦成立，出資人不得抽回出資，即出資人或捐贈人一旦完成出資，就不再享有這些出資的所有權，只能依法和依據社會組織章程、捐贈合約行使治理權（包括知情權、監督權和對違反義務的理事、監事和管理人員的訴權等），非營利社會組織的使命就是實現出資人或捐贈人的出資或捐贈目的（社會組織目的）的最大化。

4.2 明確并健全社會組織理事、監事、管理人員對社會組織的忠實義務、勤勉注意義務及堅守義務，保護社會組織法人財產權，實現社會組織出資人或捐贈人目的最大化

我國現行有關社會組織的立法都明確規定，社會組織的財產必須用于其章程載明的目的。《社團登記條例》第29條第2款規定，社會團體的經費，以及開展章程規定的活動取得的合法收入，必須用于章程規定的業務活動，不得在會員中分配。第29條第3款還規定，社團接受的捐贈、資助必須符合章程規定的宗旨和業務范圍，必須按照捐助人、資助人約定的用途使用。《民辦非企業登記管理條例》第21條規定，民辦非企業單位開展章程規定的活動，按照國家有關規定取得的合法收入，必須用于章程規定的業務活動。但我國現有立法并沒有明確規定民辦非企業、社會團體、基金會的理事、監事及其管理人員對社會組織的忠實義務、勤勉注意義務、堅守義務以及違反義務應當承擔的法律責任。

忠實義務要求社會組織的理事、監事及管理人員按組織最大利益行事，不得利用職務便利為自己或他人謀取任何利益。違反忠實義務的行為包括利用職務上便利將組織某些資源分配到自己名下，如通過支付過高的報酬，或從事對自己有利的交易而讓組織受損。還包括侵占公司商業機會，或給予其擔任理事或管理人員的社會組織進行捐贈等不當行為。

勤勉注意義務要求社會組織理事、監事、管理人員善意行事，盡職盡責。它要求其在履職過程中達到審慎的人在同樣情形和環境下的勤勉、注意和技能的標準。這就要求理事、監事通過參加社會組織的理事會、監事會對管理人員和雇員提供的資料和信息進行審查把關，對雇員、外部顧問和其他人進行監督，以確保社會組織目標能夠最大限度實現，防止濫用和欺詐。違反勤勉注意義務，導致社會組織財產受到損失，理事、監事及管理人員要承擔民事賠償責任。

除忠實義務、勤勉注意義務，社會組織的理事、監事、管理人員對社會組織章程載明的使命或目的負有堅守義務（The Duty of Obedience），在營利性企業，董監高的堅守義務就是為股東價值最大化（股東出資的目的），而對于非營利的社會組織，理事、監事及管理人員的堅守義務就是社會組織目的最大化（其追求公益目標，出資人及捐贈人出資及捐贈目標的最大化）。該義務要求理事、監事及管理人員按其設立時所設定的目的管理和使用其財產。堅守義務要求社會組織的理事、監事及管理人員不能越權行事（從事組織章程不允許從事或無授權從事的業務），不能將社會組織財產用于任何偏離或背離社會組織章程載明的目的及使命的其他目的。違反堅守義務，出資人、捐贈人或其他利害關系人就可提起民事訴訟，請求法院禁止公司從事越權交易，讓有關責任人員對此承擔責任。堅守義務除了既包括消極不作為的一面，還包括積極作為的一面，即要求社會組織的理事、監事及管理人員應當積極落實組織的使命，如營利公司最大限度實現股東價值，非營利組織要最大限度實現組織的使命，滿足捐贈者的慈善愿望。

忠實義務、勤勉注意義務和堅守義務賦予了社會組織的出資人、利益相關者（捐贈者、受益人）等知情權、參與監督權和司法救濟權。一旦社會組織理事、監事和管理人員違反了上述義務，出資人或利益相關者就可向法院提起訴訟，或提請監管機構采取監管執法行動。

4.3 明確近似原則，最大限度延續和實現出資人或捐贈人的目的

所謂近似原則（The Cy Pres Doctrine ），按照英美普通法上的信托法，是指受托人必須嚴格按照信托創設時設立人確定的信托目的管理和運用信托財產，除非目的實現或無法實現（違法或不可行）。當目的確實無法實現時，才允許將信托財產用于最接近信托目的用途管理和使用信托財產，除非該信托有相反的意思表示，這就是所謂“力求近似”原則。

近似原則是為確保社會組織退出時，社會組織清算后剩余財產能夠繼續用于出資人或捐贈人出資或捐贈的公益目的，防止財產被不當濫用或侵占。我國現行《社會團體登記管理條例》第25條只是籠統規定，社會團體處分注銷后的剩余財產要按照國家有關規定處理。而目前國家并無如何處理的相關規定。《民辦非企業登記管理條例》則沒有明確規定。《基金會管理條例》第33條則明確規定，基金會終止后剩余財產由登記機關捐贈給與該基金會性質、宗旨相同的社會公益組織。新修訂《民辦教育促進法》第59條規定，非營利民辦學校剩余財產繼續用于其他非營利學校辦學。在新修訂的有關立法中，應該明確將近似原則納入立法，要求社會組織終止后，清算剩余財產應按照出資人或捐贈目的最大化要求處分，移交給能夠最大化實現社會組織章程規定公益目的社會組織管理和運用。

5 結 論

“官辦”行業協會商會政會不分財產性根源在于政會間扭曲的財產關系，而扭曲的財產關系根源在于不承認和不尊重社會組織對出資人出資的財產或捐贈財產享有獨立的法人財產權，而這又源于出資人或捐贈人擔心財產被浪費或被濫用，偏離或背離了其出資或捐贈目的，即所謂“資產流失”。盡管我國現行有關社會組織的立法都承認社會組織的獨立法人地位，但卻沒有明確承認社會組織對出資人或捐贈人出資所形成財產享有獨立的法人財產權，保護法人財產權制度也不夠健全。

解決上述問題的思路就是，社會組織立法必須明確社會組織對出資人出資或捐贈人捐贈所形成的財產享有獨立的法人財產權，出資人或捐贈人不得抽回。消除出資人或捐贈人擔心財產被浪費或不當侵占或利用的治本之道在于建立健全目的導向的法人財產權制度。

健全目的導向法人財產權制度的進路不是讓出資人或捐贈人對出資到社會組織的財產保留所有權，而是要完善社會組織的法人治理結構與治理機制。通過建立和完善社會組織理事、監事、管理人員的忠實義務、勤勉注意義務、堅守義務及責任，保障出資人、捐贈人知情權和監督權，完善社會組織法人治理結構及治理機制，確保社會組織對出資人或捐贈財產的運用不會偏離社會組織的使命與目的。

健全目的導向的法人財產權制度還需要完善社會組織外部治理機制，促進社會組織的有效競爭，通過競爭實現社會組織的優勝劣汰，優化公益捐贈或出資的配置，將資源配置到實現出資人或捐贈人目的最大化的社會組織和社會活動家（或社會企業家）手上。這就必須明確近似原則，確保社會組織退出、社會組織清算后，其剩余財產繼續用于出資人或捐贈人出資的目的，實現出資人或捐贈人出資目的最大化。

總之，防止資產流失，實現出資人或捐贈人出資目的最大化的治本之道不是保留、強化出資人或捐贈人對出資到社會組織的財產的所有權或支配權，而是提升和完善社會組織的治理結構和治理機制，提升其治理水平。就權利保護角度而言，這就需要通過強化和保障出資人或捐贈人的治理權利，而不是其財產權利。通過保障出資人強化和保障出資人或捐贈人治理權利來健全社會組織法人財產權的保護，不僅可以防止社會組織內部人（即社會組織的理事、監事和管理人員濫用社會組織的財產，還可以防止出資人或捐贈人濫用社會組織的非營利地位進行政策套利。否則，不僅在“官辦”行業協會商會之間存在政會不分、財產關系扭曲問題，在非官辦行業協會商會中同樣也存在類似問題，即出資人或捐贈人利用社會組織“非營利”地位進行政策套利的濫用行為。

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[作者簡介]賀紹奇，中國政法大學教授；余暉，中國社會科學院工業經濟研究所研究員；李婕穎，北京市大興區地方稅務局公務員。作者感謝相關國家機構和某行業總會在調研中給予的大力支持。