正確理解監察委的制度設計

（湖北武漢）

全國人大常委會公布的《中華人民共和國監察法（草案）》明確規定“中國共產黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關、民主黨派和工商聯機關的公務員及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員”，都在監察委員會的監察監督之列。

對于此項規定，學術界產生了一些爭議。有學者認為，人民代表大會制度是中國的根本政治制度，全國人民代表大會是國家最高權力機關，全國人民代表大會選舉產生監察委員會，監察委員會怎么能反過來監督全國人民代表大會呢？如果監察委員會對人大機關進行監察監督，或者對人民代表大會組成人員實施監察，那么，如何確保人民代表大會最高權力機關地位不動搖呢？中國共產黨是中國的執政黨，中國共產黨領導全國人民全面依法治國，如果監察委員會對中國共產黨機關實施監督，那么，中國共產黨該如何領導全國人民依法治國呢？

這些問題不僅尖銳，而且非常敏感。有的學者之所以提出這些問題，是因為他們充分了解人民代表大會的地位，但是，他們可能并不了解國家監察委員會的法律地位。

國家監察委員會不是行政機關，不是司法機關，而是一個政治機關。國家監察委員會是在中國共產黨領導下貫徹落實全面依法治國偉大方略進行政治體制改革的成果。國家監察委員會的職責是，嚴格依照憲法和法律的規定，對所有國家機關實施全面監察監督，目的就是要確保憲法所確定的人民主權原則得到貫徹落實。

全面依法治國的核心價值就在于，中國共產黨的機關、人大機關必須在憲法和法律規定的范圍之內，依法執政，為了確保中國共產黨的機關和人大機關嚴格依照法律規定辦事，必須制定專門的監察機構，確保中國共產黨作為執政黨制定的各項方針政策符合憲法和法律的規定，必須確保人大機關的各項工作嚴格依照憲法和法律辦事。

國家監察委員會的設立，不是為了破壞全面依法治國方略，恰恰相反，是為了貫徹落實全面依法治國的偉大方略。國家監察委員會對中國共產黨的機關和人大機關實施國家監察，是為了維護國家法律的尊嚴，是全面貫徹落實依法治國偉大方略的必要之舉。國家監察委員會首先要對中國共產黨的機關、人大機關是否按照憲法和法律的規定依法執政進行國家監察，因為只有這樣，才能確保中國憲法所確立的基本原則得到貫徹落實，也只有這樣，才能使中國所確立的國家根本政治制度不會發生改變。

國家監察委員會對中國共產黨的機關、人大機關實施國家監察，不是顛覆我國現有的國家政治制度，而是為了確保我國根本政治制度不會發生動搖。可以這樣說，設立國家監察委員會的目的就是要捍衛國家根本政治制度，就是要讓中國共產黨更地好帶領全國人民按照既定方向實現中華民族偉大復興的夢想。

國家監察委員會對中國共產黨的機關、人大機關實施國家監察，不同于法律監督，法律監督是人民檢察院特有的職能。法律監督是檢察機關在憲法和法律的范圍內，對國家司法機關、行政機關是否違反國家法律進行監督，這種監督是一種司法體制監督，而不是政治監督。國家監察委員會的監察是一種政治上的監察，是對中國共產黨的機關、人大機關是否嚴格依照憲法和法律履行自己的職責進行政治上的國家監察。如果中國共產黨的機關、人大機關及其工作人員在執政、行政過程中，沒有按照憲法和法律辦事，沒有切實保護人民的利益，那么，國家監察委員會可以依照國家監察法的規定對其提出監察意見，必要的時候可以對中國共產黨的機關、人大機關工作人員作出處分。

國家監察委員會對中國共產黨的機關、人大機關實施監督，不是“以下犯上”，不是在國家現有的政治體制之外，建立一個監督國家政治體制的國家機關。國家監察委員會是嚴格依照憲法和法律貫徹落實全面依法治國方略的重要機構，是中國共產黨領導全國人民的重要抓手，是人民代表大會制度得以貫徹落實的重要保障，國家監察委員會是一個護法機關，它確保國家的憲法和法律得以貫徹落實，確保人民當家作主的基本政治權利得以貫徹落實。

部分學者認為，從全面依法治國的角度來說，國家監察委員會對中國共產黨的機關和人大機關實施國家監察沒有任何問題，但是，在貫徹落實的過程中可能會出現邏輯上的悖論。全國人大選舉產生國家監察委員會，如果國家監察委員會對全國人大實施監督檢查，那么，全國人大常委會是否會撤銷國家監察委員會工作人員的職務呢？換句話說，由于全國人大選舉產生國家監察委員會，如果國家監察委員會對全國人大機關進行國家監察，那么，國家監察委員有可能會投鼠忌器，有可能會在實施國家監察過程中擔心國家監察委員會工作人員受到打擊報復而網開一面。

這種擔心是沒有必要的。首先，國家監察委員會對人大機關實施監督，是對人大機關是否違反憲法和法律實施監督，這種監督在現實生活中更多表現為對人大機關工作人員的監察，通俗地說，人大機關是由人大機關工作人員組成的，人大機關本身不會違反國家法律；但是，人大機關的某些工作人員會違反憲法和法律的規定，因此，對人大機關的監督，更多的是對人大機關工作人員的監督，這絲毫沒有動搖人大機關的法律地位，絲毫沒有影響人大機關作為國家權力機關依法履行自己的職責。

其次，國家監察委員會對人大機關實施監督，不違反現代政治倫理所確立的基本原則。各國為了確保權力機關及其工作人員在履行權力過程中不會違反憲法和法律的規定，都會設置特殊的監督機關。譬如，美國有所謂的“獨立檢察官”制度，獨立檢察官由總統任命，但是，獨立檢察官可以對總統進行調查，如果獨立檢察官認為總統行為違反國家法律的規定，那么，可以向國會提出報告，國會有權對總統提出罷免案。

這充分說明，在政治監督體系中，不存在所謂的人身依附關系，不存在所謂對個人負責的問題，國家監察委員會對國家憲法和法律負責，可以對中國共產黨的機關和人大機關實施監督，這種監督是為了確保國家憲法和法律得以貫徹落實，是為了更好地維護憲法的權威，是為了確保人民代表大會制度真正發揮作用。

國家監察委員會對人大監察手段多種多樣，如果監察對象屬于違反監察法規定，需要作出處分的，國家監察委員會可以依法作出處分；如果需要移送司法機關提起公訴的，那么，國家監察委員會可將監察對象移送人民檢察院提起公訴，由人民法院審判。不能因為人民檢察院對人大機關組成人員提起公訴，而認為人民檢察院以下犯上，不能因為人民法院對人大機關組成人員進行審判，而認為顛覆了我國人民代表大會制度。這是兩個完全不同的概念。國家監察委員會設立的目的就是要獨立地行使監察職責，確保憲法和法律所確立的基本原則真正落到實處。

部分學者之所以對國家監察委員會政治地位產生錯誤認知，是因為他們認為國家監察委員會由人大選舉產生，那么，國家監察委員會就必須對人大機關負責，而不能對人大機關進行國家監察；如果監察委員會對人大機關進行國家監察，那么，有可能會顛覆我國人民代表大會根本政治制度，有可能會出現政治上的悖論，甚至有可能在現實生活中出現許多問題。

國家監察委員會的設立是為了進一步完善我國人民代表大會制度，不能把國家監察委員會對國家機關組成人員的國家監察視為是對國家根本政治制度的改變。在任何情況下，我們都必須堅持人民代表大會制度，都必須貫徹落實人民當家作主的基本政治原則。國家監察委員會接受人民的投訴，對國家權力機關實施國家監察，目的只有一個，那就是要讓人民主權的原則得到貫徹落實。

國家監察委員會在運作過程中，必須處理好與中國共產黨的機關、人大機關、人民檢察院、人民法院、各民主黨派機關之間的關系。全國人大常委會公布的《中華人民共和國監察法（草案）》對監察委員會的職權以及監察委員會與人民檢察院、人民法院之間的關系作出了規定，在移送審查環節如何確保人民檢察院不會采取不起訴的方式，對國家監察委員會移送的案件采取特殊“擱置”措施，這是需要認真研究的問題。相信全國人大常委會在國家監察法修改過程中會集思廣益，廣納善言，進一步完善法律規范，確保國家監察制度真正成為國家憲法和法律的保護傘。