基于多源流模型對我國學校體育立法的預演與構想

張朋 阿英嘎

摘 要：采用多源流分析模型對我國學校體育立法進行問題流、政策流和政治流分析。學校體育在教育、社會、體育中角色功能履行不足為學校體育立法樹立了問題源流；政策共同體的集體智慧提供了政策源流；體育回歸教育，提升學校體育教育成效是政治源流。學生體質健康水平下降、校園運動意外事故頻發為學校體育立法開啟問題之窗；依法治國執政理念下連續性高層級的學校體育政策條例的出臺打開了政治之窗。多源流分析為學校體育立法的推動找到了一條過程操作的路徑，制定學校體育法的社會環境與法制基礎已基本成熟，當前，尚需政治源流的“預熱”及政界、學術界與新聞媒體的進一步“催化”。

關鍵詞：學校體育；學校體育立法；學校體育法；多源流理論；政策；學校體育教育

中圖分類號：G 812.5 學科代碼：040303 文獻標識碼：A

Abstract：The multi-source flow analysis model is used to analyze problem flow， policy flow and political flow of school sports legislation in China. The lack of role function of school sports in education，society and sports has resulted in a problem source for school sports legislation.The collective wisdom of policy community provides the policy source； the return of sports to education and the improvement of school sports effectiveness are the source of politic.The decline of studentsphysical health level and the frequent occurrence of campus sports accidents are the window to open school sports legislation.Under the rule of law，the introduction of school sports policy regulations at a continuous high level has opened the political window.Multiple streams analysis found a path of the operation of the process to promote the school sports legislation，social environment and legal basis of school sports law has been basically mature and，at present，still need political origin of the “warm-up”and political， academic and media “further catalysis”.

Keywords：school sports； school sports legislation；school sports law；multi-source flow theory；policy；school physical education

多源流分析模型是一種解釋政策制定、形成過程的分析工具。它解釋了在政策制定過程中問題是如何引起關注，進入決策者視野及可適性的方案如何從政策建議溪流中脫穎而出，又是如何被采納形成議程的過程。多源流理論模型對公共政策分析的解釋力和適用性廣受認可，成為剖析政策議程設置過程的“主流模型”[1]。當前用該理論框架對議程進行的分析主要集中于政策出臺過程和背景的描述性研究及政策變遷的解釋性研究。在依法治國的背景下，建構和完善學校體育法律規范體系是必行之事，學校體育立法呼之欲出。對于學校體育立法可能經歷怎樣的政策過程，目前立法要素是否具備，即學校體育立法的可行性？欲加速成型尚需做出哪些努力？多源流理論模型為解答上述問題提供了適宜的分析框架，研究借此工具預演學校體育立法的形成要素，為加速我國學校體育立法提供建議。

1 多源流理論分析框架

美國的政策學家約翰·金登在1984年的著作《議程、備選方案與公共政策》中首先提出，一個“問題”從被提上議程到進入決策過程是由問題源流、政策源流和政治源流三者交匯共同作用的結果。問題源流說明問題是如何被確立（政策制定者的注意力如何被某一問題吸引而非另一個問題）；政策源流則揭示了各種各樣的政策建議、主張與方案被提出、討論、重視和采用的過程；政治源流是對問題解決產生影響的政治過程，包括國民情緒、利益集團壓力、公眾輿論等因素，反映當下政治形勢與背景。三條源流交匯意味著特定問題、政策主張與政治形勢之間的有機結合。三流耦合加上“政策企業家”的外部推動和“政策之窗”時機的開啟，最終推進政策議程設置的達成（如圖1所示）。

多源流理論發源于西方，被應用于煙草、食品、公共衛生、城市應急管理決策等不同政策領域 [2]，認為3個源流是相互獨立的。該理論自20世紀80年代后期進入我國公共政策研究領域，被應用于食品安全、住房問題、校車安全、異地高考、污水防治、大學生創業、民辦教育等經濟、社會及教育多個領域，并不斷被修正和優化，但在我國社會環境下，3條源流多是交叉、相互影響的，任何一個源流的波動都會影響到其他源流[3]。

2 我國學校體育立法的多源流分析

2.1 政策源流：政策共同體的集體智慧

政策源流是指漂浮在原始的“政策鮮湯里”的各種政策建議、政策主張及方案，并不是所有政策主張都會被采納，只有少數政策議案有通過的機會。而決定政策議題是否能被采納，主要與意見主張者和政策建議本身2個要素有關。意見主張者地位不同，意見影響力會不同；政策制定者對意見的認知觀念不同，也會影響意見的采納程度。對于意見主張者，金登提出了“政策共同體”的概念，因此“政策共同體”組員的影響力和意見滲透能力對政策源流形成至關重要。學校體育立法的政策共同體應包括人大代表及政協委員、專家學者及新聞媒體等群體。他們在政策問題嚴重性的說明、政策游說和政策軟化、對問題的界定、備選方案的闡明及政策的制定等方面發揮重要的作用，并且在各自領域充分使用話語權為學校體育法規制度的完善振臂高呼。另外，政策建議或法案實踐的可行性、理念易被接受性、預算合理性及與主流價值的吻合度、時機恰當與否也會影響政策是否被采納。

2.1.1 人大代表與政協委員通過提案熱心呼吁

2005年全國政協委員馮世良建議：立法遏止我國青少年體質下降；2008年上海市政協委員袁剛和沈偉娟提出立法保障學校體育場所開放。2013年全國人大代表潘永興建議，盡快完善我國學校體育立法，將實際工作中行之有效的做法和經驗，以法律法規的形式固定下來，修訂和完善《中華人民共和國體育法》中有關學校體育的章節內容，設立相對獨立完善的學校體育法律法規，設置學校體育執法監督機構等法律保障機構，為徹底扭轉青少年體質下降趨勢提供強有力保障，帶動全社會形成關心、支持青少年體育的氛圍[4]。2014年教育部體衛藝司司長王登峰提出學校體育專項立法工作應當提上議事日程。在國家教育、體育基本法律的基礎上，制定一部專門的法律——學校體育法，應當成為教育法律體系構建的重要內容[5]。另外，對《中華人民共和國體育法》修正案的提交也間接引發了社會對我國學校體育法規體系完善的關注。如2015年兩會，北京體育大學校長楊樺等政協委員聯名提交了關于修訂《中華人民共和國體育法》的提案[6]。

2.1.2 專家學者的發聲和新聞媒體報道的渲染

學者們對學校體育立法的可行性、條文研擬等學術研究也為學校體育立法進行了基礎鋪墊。較具代表性的有陳云鵬等[7]的《高校體育立法可行性研究》，張厚福等的《中華人民共和國學校體育法的立法探討》及郝薇薇的《完善學校體育立法的設想和研究》等，此外鹿樹忠、甘式光、萬茹、莫磊、戴安國等諸多學者均曾提出加快《中華人民共和國學校體育法》立法的觀點，我國臺灣學者洪嘉文[8]也在積極推動學校體育立法。

新聞媒體對學生體質健康、體育設施對外開放、校園意外傷害等的報道，造成了正負兩方面的輿論影響。從積極層面來看，可以使學校體育事件迅速聚焦，易將問題推上議程；從消極方面來看，則給學校體育帶來一些負面社會影響。一些媒體的正面報道關注了學校體育中的意外傷害，由此引出運動條件保障等應納入立法，例如《中國青年報》2012年刊登“少年強則國強——加強學校體育系列工作報道”。對推動學校體育立法而言，一是政界、學術界、媒體等傳播影響力大的主體的呼吁和號召，二是從不同層面和渠道提高社會對學校體育法的認知程度。

2.2 政治源流：提升學校體育教育成效

政治源流由國民情緒的變動、執政黨的意識形態等要素構成。任何一個要素的變動都會影響議程的設置。政治源流的一個重要問題就是公眾對議題的認同感（國民情緒），國民情緒是指大部分民眾對議題的共同關注與反思，通常以公共輿論的方式表達，并借助媒體進一步放大，有積極國民情緒和消極國民情緒之分，無論哪一種都會引起執政黨的關注。我國是共產黨領導的多黨合作與政治協商制度國家，政治機構對政策過程的影響，在我國的政策創制實踐中是極其頻繁和常見的[9]；因此，本研究通過政府執政理念和頒布的學校體育政策法規來體現政治源流。

2.2.1 學校體育平衡化的時代訴求

中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議決定，必須全面推進依法治國。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：推進社會治理體制創新法律制度建設，……完善教育、就業……社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權益保護等方面的法律法規。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》制定了教育公平的基本教育政策和推進依法治教的舉措。從依法治國到依法治教，必須加快教育法治建設，逐步完善教育法律法規。在教育平衡發展的背景下實現學校體育內區域平衡的時代訴求。

2.2.2 地方性立法的推動

我國體育地方立法數量多、立法主體多、立法涵蓋內容廣，有對中央立法的補充性和執行性立法，有本地域的自主性和創制性立法。其立法效應一是對中央立法進行細化的補充，突出地方需要，增強法規可操作性，二是對某些法規缺失問題先試先行，依外溢效應推動更高層級立法。我國學校體育地方立法主要集中于體育設施、運動員人才培養、學校體育開展等規章制度，例如2011年昆明市立法：學生在校每天體育活動不少于1 h；2008年鄭州擬立法向社會開放學校體育場館；2016年江蘇省施行《江蘇省體育設施向社會開放管理辦法》，規定：公辦學校在保證教學需要和校園安全的前提下，應當積極創造條件向社會開放體育設施；鼓勵民辦學校向社會開放體育設施。同年5月北京審議《北京市全民健身條例（修訂草案）》規定，轄區內體育設施不足的，鄉鎮人民政府、街道辦事處應當協調具備開放條件的公辦中小學校向周邊居民開放室外體育設施；公辦中小學校應當創造條件向周邊居民開放室外體育設施，鼓勵有條件的公辦中小學校向周邊居民開放室內體育設施。與此同時，區人民政府應當為開放體育設施的中小學辦理責任保險、提供經費支持和其他必要的幫助。2016年6月成都市頒布《成都市體育條例》對學校體育場地設施配備作出明文規定。這些地方立法在凝聚學校體育改革共識、制度創新、解決學校體育現實問題和更高位階的立法方面起到重要引領和推動作用。

3 政策之窗的開啟

政策之窗常被看作是提出政策方案的最佳時機。政策之窗是由問題源流或者政治源流中的特殊事件打開的，這2種情況分別被稱為問題之窗和政治之窗[10]。政策之窗的開啟是短暫的，需要焦點問題、政策備選方案和政治力量的耦合。

3.1 問題之窗

近些年，青少年體質健康問題、學校體育均衡發展問題等都是學校體育的熱點問題。其中：青少年體質健康狀況下降等焦點事件為學校體育立法開啟了問題之窗。

3.2 政治之窗：連續性高層級學校體育政策條例出臺

目前，我國學校體育正處于體育深化改革、體育發展方式轉變、全民健身意識高漲的時代。伴隨國家對學校體育的高度關注和高層級法規文件的頻繁出臺，學校體育立法的政策之窗已開啟。例如，1990年《學校體育工作條例》頒布，2007年《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》出臺，2012年國務院辦公廳轉發教育部等部門《關于進一步加強學校體育工作若干意見的通知》（國辦發[2012]53號）、2013年黨的十八屆三中全會做出強化體育課和課外鍛煉的重要部署。2014年4月教育部印發了《學生體質健康監測評價辦法》《中小學校體育工作評估辦法》《學校體育工作年度報告辦法》3個文件[11]。同年6月，教育部印發了《高等學校體育工作基本標準》[12]。2016年5月國務院辦公廳印發《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發展的意見》[13]；2016年7月教育部發布了《小學體育器材設施配備標準》《初中體育器材設施配備標準》，從“基本”硬性規定和“選配”彈性空間2大類來規范體育教學及其課外體育活動所需物質條件，提高學校體育教學質量[14]。

4 結論

多源流分析為學校體育立法的推動找到了一條過程操作的路徑，不僅證實了學校體育立法的可行性，更有利于掌控學校體育立法的時機，明確努力的方向。

學校體育發展面臨著區域、城鄉、校際發展不平衡、學校體育安全事故頻發、學生體質健康水平下降等困境。

因《中華人民共和國體育法》和《學校體育工作條例》等法律法規中學校體育相關法條存在內容缺失、位階低和碎片化、與現實脫節等問題，無專門學校體育法規保障，導致學校體育教學、課外活動和體育競賽等時間、經費、資源難以保障，學校體育傷害事故和場館對外開放未得到有效解決。以上問題源流使得學校體育立法受到重視；政界、學者和媒體對學校體育立法的廣泛關注和熱情呼吁的政策源流為學校體育問題提出了解決方案；依法治國的執政理念和對學校體育發展平衡化與公平化的政治源流又為學校體育立法提供了有效性。3個源流是相互影響的。問題源流中的“焦點事件”與政治源流中的“國民情緒、公共輿論”，前者是事件本身，后者則是事件效應。

依目前情形而言，制定學校體育法的社會環境與法制基礎已基本成熟。尚需政治源流的“預熱”及政界、學術界與新聞媒體的進一步“催化”。因此，呼吁更多政界和學校體育學術界人士等的加入和投入成為立法成行的關鍵。

參考文獻：

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[5] 王登峰.學校體育法規亟需升級完善[J].中國教育報，2014-12-06（2）.

[6]近年兩會體育提案盤點：體育改革與人本是核心[EB/OL].[2016-11-23].http：//sports.163.com/16/0317/08/BIBKJ6NC00051CA

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[11] 教育部關于印發《學生體質健康監測評價辦法》等三個文件的通知：教體藝〔2014〕3號[EB/OL]. [2016-11-23].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A17/s7059/201404/t20140428_168528.html.

[12] 教育部關于印發《高等學校體育工作基本標準》的通知：教體藝[2014]4號[EB/OL].[2016-11-23].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A17/

moe_938/s3273/201406/t20140612_171180.html.

[13] 國務院辦公廳印發《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發展的意見》：國辦發〔2016〕27號[EB/OL]. [2016-11-23].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/06/content_5070778.htm.

[14] 教育部關于發布《小學體育器材設施配備標準》《初中體育器材設施配備標準》的通知：教體藝〔2016〕4號 [EB/OL].[2016-11-23].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A17/s7059/201609/t20160928_282532.html.