新型城鎮化基礎設施建設PPP模式運行機制研究

楊漁樵，方 俊，吳春虹

（武漢理工大學 土木工程與建筑學院，武漢 430070）

0 引言

當前，在國家力推使用和實踐PPP模式的大環境下，將PPP模式引入新型城鎮化基礎設施建設領域是改善傳統融資模式的一大創新性舉措，不僅能夠拓寬城鎮基礎設施建設的融資渠道，而且對于提高我國城鎮建設和管理水平，提升城鎮發展質量和資源利用效率等方面均有著重要意義。

近年來，國內眾多學者緊隨國家建設新型城鎮化的步伐，在此領域進行了大量研究，如劉旭輝[1]、伏虎[2]認為PPP模式是滿足新型城鎮化建設資金需求的一種有效融資方式，能解決我國新型城鎮化建設中面臨的現實難題；李小匯[3]等針對PPP模式支持新型城鎮化發展的法律環境進行了分析，并提出了相關建議；李長亮[4]認為新型城鎮化的建設應著重考慮城鎮承載力；馮珂[5]、鞠蕾[6]指出設立PPP產業基金、將PPP模式與互聯網、云計算、大數據等信息化技術有效融合，為新型城鎮化的建設提供了資金、管理及數據上的支持；李妍[7]指出，城鎮化水平與經濟增長相輔相成，并且城鎮化對經濟增長的促進作用較強。本文通過分析PPP模式在新型城鎮化基礎設施建設中的運行體制和機制，試圖進一步完善與我國新型城鎮化進程相適應的PPP模式發展的基礎，為PPP模式在新型城鎮化基礎設施建設中的具體應用提供參考與借鑒。

1 新型城鎮化基礎設施建設PPP模式運行體制分析

PPP模式下新型城鎮化基礎設施項目運行主要以外生力量（政府）保證項目的實施，表現在政府通過一定的法律法規、標準規范、程序指導等對PPP項目進行全過程的規范和約束，其體制框架如圖1所示。

1.1 項目準備階段

準備階段是PPP項目從發起到完成社會資本甄選的全部準備工作過程，主要涉及項目發起制度、社會資本甄選以及項目審核制度等。

圖1 新型城鎮化基礎設施PPP項目體制框架

新型城鎮化基礎設施建設PPP項目可由政府或社會資本發起。當PPP項目由政府發起時，政府方應遵循PPP項目采購相關政策法規，結合具體項目采購需求特點，采用公開招標、競爭性談判或競爭性磋商等方式，甄選PPP項目的合作方——社會資本；當社會資本有意向發起PPP項目時，則應以項目建議書的形式向相關部門推薦并在征得同意后發起。

物有所值評價和財政能力論證是PPP項目準備階段政府審核的重點內容。其中，物有所值評價的目的是論證相比于傳統的政府采購模式，PPP模式下新型城鎮化基礎設施的供給能否得到增加、運營效率能否得到提高、風險分配能否得到優化及項目全壽命周期建設和運營成本能否得到有效降低等；財政能力論證是以每年政府付費或政府可行性缺口補助等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例為評判標準，對PPP項目特別是需要政府財政支持的項目進行財務論證，以強化項目建設財政風險控制，保證我國財政的可持續性。

1.2 項目建設階段

（1）項目公司設立

新型城鎮化基礎設施建設PPP模式下通常設立專門項目公司負責項目實施，項目公司一般由社會資本出資設立，也可以由社會資本和政府共同出資設立。

（2）項目融資

根據PPP項目的規模和融資需求，項目公司可以項目特許經營期的預期收益為抵押向一家金融機構或是多家金融機構進行貸款或其他方式的融資。

（3）項目建設

項目公司作為PPP項目前期建設和后期運營管理的主要主體，在項目建設過程中可根據國家或地方工程招投標相關法律法規，將新型城鎮化基礎設施部分或全部建設內容通過簽訂工程總承包合同或分包合同委托給具有專業資質的總承包商或分包商。此外，在項目需進行二次招標時，要嚴格遵循相關法律條例，依法進行工程承包商或分包商的甄選工作。

1.3 項目運營階段

PPP項目一般由項目公司負責運營，為確保項目高效運作，在項目公司能力有限時可委托具有相應資質的專業機構實施運營管理工作。政府將項目運營權、收益權在特許經營期內讓渡給社會資本或通過政府購買服務方式向社會資本支付費用或補助，政府對項目進行監管和績效監測，以保護社會公共利益，避免出現市場失靈。

1.4 項目移交階段

PPP項目移交一般是在特許經營協議履約完成或項目提前終止后，項目公司將項目設施及相關權益以協議規定的條件及程序移交給政府或政府指定的機構。

2 新型城鎮化基礎設施建設PPP模式運行機制

基于PPP模式的新型城鎮化基礎設施建設機制是在合理的PPP模式體制約束下，項目各參與主體為實現預期目標通過各自內生動力設計和采用的相互合作和約束的具體方式、方法的總稱。主要涉及項目合同治理機制、市場機制和“利共體”機制，如圖2所示。

圖2 新型城鎮化基礎設施PPP項目體制體系

2.1 合同治理機制

合同治理作為新型城鎮化基礎設施PPP項目運作的關鍵工作，主要包括代理機制、激勵機制和爭端裁決機制等。

PPP項目涉及公共部門和社會資本的跨界整合，跨部門協同過程中，政府、社會資本和社會公眾之間的復雜關系會產生多種委托代理問題，社會資本可能因信息不對稱、社會公眾對公共服務反饋不足或無效等因素而采取投機行為，政府也可能存在暗箱操作、推脫責任等行為。為解決這些問題，可通過明確主體之間的委托代理關系及職責，建立公共服務信息共享及消費者評議平臺，加強倫理道德建設等措施構建一套成熟的代理機制規范各方合作關系。

激勵機制旨在誘導合同參與者積極履行合同義務，建立長久合作機制。針對性、有效性、驅動性、經濟性和公平性是構建激勵機制的基本原則，應以實現社會公共利益最大化為目標，按照“確定激勵對象-利益訴求分析-激勵方式設計-考核評價”的流程進行構建。首先，確定激勵對象，明確各參與方之間簽訂的各類合同中激勵主體和激勵客體，保證激勵的針對性；其次，充分了解不同合同主體的利益訴求，準確找出激勵誘導因素集合，保證激勵的有效性；另外，激勵方式設計要結合多種措施，保證激勵的內在驅動性、經濟性和對稱性；最后，建立績效考核制度，進行績效考核評價。

爭端裁決機制是政府部門和社會資本解決爭端、維持合作、協調雙方權益的重要保障，應從爭端收集、分析反饋、裁決處理三個環節構建爭端裁決機制，為社會資本和項目使用者提供快速投訴并解決爭端的有效渠道，保證主體各方有效溝通和長期合作。

2.2 市場機制

市場機制是新型城鎮化基礎設施PPP項目運作的核心，主要包括競爭機制、付費機制、定價機制和退出機制等。

由于基礎設施領域產品和服務的基本特性，導致社會資本的進入受到市場準入限制，PPP模式的順利展開亟需政府和市場的分工合作。在新型城鎮化基礎設施領域引入競爭機制的關鍵是實施招標投標，通過競爭，能夠產生多種效應，如延伸效應——通過合作競爭，允許社會資本進入基礎設施建設領域，讓社會力量參與公共服務，形成“人人參與，人人受惠”的基礎設施運營模式，推動新型城鎮化的快速發展；服務優化效應——戰略合作伙伴在基礎設施建設的融資、建造、運營等階段發揮各自優勢，形成最優建設鏈，該建設鏈可滿足社會多層次需求，提高社會對城鎮基礎設施建設的整體滿意度。

付費機制作為PPP項目合同中的核心要素之一，是平衡項目各參與主體利益訴求的關鍵，在基礎設施建設過程中應根據PPP項目具體經濟屬性、運作模式等因素設計并采用相應的政府付費、使用者付費或政府可行性缺口補助。

定價機制的構建是通過統籌“定價前—定價中—定價后”全過程，通過預先考慮項目定價全過程的影響因素及其互動關系，提前規劃應對預案，最終使PPP項目定價協調運行，定價機制運行流程如下頁圖3所示。其中，科學的調價機制是基礎設施建設PPP項目定價機制的核心，是維護項目合作方權益，鼓勵社會資本力量致力于基礎設施建設，加快新型城鎮化進程的有力舉措。本文構建的調價模型主要是綜合考慮消費價格指數（CPI），以基礎設施PPP項目建設原材料、運營管理人員工資為基數的復合調價。

假設除原材料、運營管理人員工資以外的基礎設施PPP項目建設其他成本均以消費價格指數來反映，基礎設施建設原材料、運營管理人員工資中可調部分的成本分別為A、B，對應的物價指數分別為at、bt，第t年調整后的價格為pt，具體的價格調整公式如下：

圖3 定價機制流程

式中，λ1、λ2、λ3分別為基礎設施PPP項目建設原材料、運營管理人員工資和居民消費價格指數對經營成本變化的影響權重，且λ1+λ2+λ3=1。此種調價方式合理規避了項目公司建設基礎設施過程中面對的原材料價格、管理人員工資等價格變動風險，有效保障了項目合作方的合法權益，有助于推動新型城鎮化背景下基礎設施的建設進程，加快實現城鄉一體化與均等化發展。

退出機制是否健全是影響新型城鎮化基礎設施項目政府和社會資本有效合作的重要因素。在保證項目順利實施的前提下，應允許投資主體按照合同約定程序退出，并采取有效措施降低可能發生的沉淀成本。

2.3 利共體機制

PPP模式中除了政府和社會資本之間的合作伙伴關系外，還有其他圍繞項目公司形成的各種伙伴關系，即子共同體，這一系列子共同體通過項目公司形成PPP項目共同體，如圖4所示。

圖4 PPP項目參與者共同體

利益協調機制和風險分擔機制是利共體的核心，通過考慮子共同體內以及子共同體之間風險的最佳應對和分擔，實現利益最優分配，是營造公平公正、利共體合作共贏氛圍的重要手段。其中，子共同體在PPP項目中的利益獲取主要是通過與項目公司構成的合同治理機制進行，受項目建設運營風險影響較小，收益較為穩定；而政府和社會資本作為PPP項目的兩大建設主體，雙方之間對未分配利潤的再分配不僅要遵循項目合同的約定，還應綜合考慮雙方對項目建設風險的承擔大小、對項目的參與程度和奉獻度等多方面的影響，利益分配機制較為復雜。

在公私雙方之間構建合理有效的利益分配機制是保證子共同體獲取合理投資回報的重要前提，本文結合新型城鎮化過程中基礎設施建設實際，綜合考慮公私雙方投資比重、風險分攤系數、合同執行度、項目參與度及使用者滿意度等因素，運用Shapely值法針對項目未分配利潤構建了公私雙方之間的最優分配模型。

假定N為PPP項目所有參與人員的集合，S∈N為N中的某一項目參與主體。z（S）為PPP項目建設總體收益，Xi為項目各參與主體在PPP項目建設過程中獲得的初始收益。運用Shapely值法可將各參與主體初始收益確定為：

其中，n為PPP項目的參與主體的總個數，s為子集中各參與人員的個數，z（S-i）表示集合S中去掉參與主體i后的收益，即[z(S)-z(S-i)]可以看作是參與主體i對項目S的貢獻。

基于對公私雙方參與投資比重、風險因素等方面的綜合考慮（見表1），對Shapely值法算出的初始收益值進行修正。PPP項目利益分配的影響因素用J表示，其中J={j}，j=1，2，3，4，5。

表1 利益分配修正因素

根據表1，可得出PPP項目利益分配的影響因素修正矩陣A：

對矩陣A進行歸一化處理，得到調整后的PPP項目利益分配的影響因素修正矩陣B：

其次，將投資比重、風險分攤系數、合同執行力度、項目參與程度及使用者滿意度對PPP項目利益分配的影響程度設為，繼而，根據公式：

式中，R1、R2為調整后各因素對公共部門、私人部門所得利益的綜合影響程度。

最后，通過對Shapely值法算出的初始收益進行調整，可得出各部門在參與PPP項目建設過程中實際所分配到的利益為：

綜合上述分析可得出基礎設施建設PPP項目中公私雙方獲得的最合理利潤。在未分配利潤再分配的過程中，各因素對利益分配結果的影響程度α、合同執行力度和項目參與程度可通過專家打分法加以量化和最終確定；對于不變因素——投資比重可通過對項目投入的核算確定各方的出資比例；風險分攤系數可采用模糊綜合分析法加以確定；使用者滿意度即可借助問卷調查或打分法等方式，在基礎設施使用者間進行調查。

3 國內典型地區PPP模式體制機制建設比較

3.1 共性經驗

（1）國內各典型地區都充分認識到推行PPP模式的重大意義，均能針對本地區實際情況從風險分擔、市場競爭以及政府監管等角度提出了適合該地區發展的最優指導意見或實施辦法。

（2）在對PPP項目遴選中，借鑒“物有所值”評價方法，對備選項目進行全面評估、對運營成本及可獲得的利潤進行綜合分析，重點關注增加供給，優化風險分擔，提高服務質量和運營效率，降低項目成本，鼓勵技術創新和競爭等方面。

（3）國內各典型地區PPP新規均體現出較為系統的思路，如建立動態補貼機制、建立風險池和提供其他優惠政策等。

3.2 存在問題

（1）國內各省市目前對PPP新規關注的重點大多局限于地方債務管理和預算制度改良，對國發60號文大力倡導的投融資機制改革與創新的響應明顯不足。

（2）到目前為止，嚴格遵循PPP項目運行體制機制，全過程實施并完成單一PPP項目的地區較少，大多地區尚未落實PPP項目實際運作中涉及的投資回報機制及退出機制。

（3）國家及各省市相關部門頒發的PPP新規的內容較為空泛，缺乏實用性和可操作性。如在新規中尚未針對PPP模式實踐中出現的法律沖突、融資要領等問題提出有效的解決方案。

（4）在PPP模式實施流程中，僅江蘇明確提出了違約處理內容，其他省份在此方面存在合同漏洞。

（5）PPP模式下，由于政府部門對自身角色和職能認知不足，在開展城鎮基礎設施建設具體項目時容易產生角色混淆，嚴重阻礙了我國城鎮基礎設施事業的發展。

3.3 對策

（1）設立獨立仲裁機構。基于PPP模式中政府、社會資本、項目使用者等不同利益主體之間委托代理關系的復雜性，通過設立專門仲裁機構，構建有效的法律糾紛解決機制，能更專業、權威地解決合同糾紛問題。

（2）合理進行風險管控。為確保PPP項目成功建設運營、實現物有所值，應立足于相關利益者角度，從項目建設不同階段深入分析所面臨的風險，做到合理分擔和管控風險。

（3）加快推進PPP模式金融創新。PPP項目復雜程度較高，資金需求量大，其良性運作需要借助多種融資手段。通過PPP模式金融體系創新，進一步豐富PPP模式金融產品種類，形成與PPP模式不同運作方式相適應的金融框架體系，將有助于PPP項目的成功實施。

4 結束語

作為投融資模式和制度的創新，PPP模式在新型城鎮化基礎設施建設中的應用有助于實現資源的最優化配置，緩解地方存量債務壓力，提高城鎮基礎設施供給效率和管理水平。因此，通過設立專業仲裁機構，合理管控項目建設風險，推進PPP模式金融體系創新，保障新型城鎮化基礎設施建設PPP模式體制機制的有效運行，能有效加快我國新型城鎮化建設步伐。

參考文獻：

[1]劉旭輝,陳熹.PPP模式在新型城鎮化建設中的推廣運用研究——以江西省為例[J].金融與經濟,2015,(2).

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