智慧城市評價指標體系構建

崔 璐，楊凱瑞

（1.河南農業大學 文法學院，鄭州 450046；2.華中科技大學 公共管理學院，武漢 430074）

0 引言

隨著新一代信息技術的快速發展，IBM公司提出的智慧城市成為21世紀城市發展的新理念和新模式。美國、歐盟、韓國、新加坡等50多個國家和地區陸續對自身的城市建設做出新的規劃和升級，積極展開智慧城市建設實踐，并將本國的智慧城市建設視作推動城市經濟發展、優化產業結構、提高公共服務質量、增強社會治理能力的關鍵。同樣，智慧城市已成為當前我國城鎮化發展的重要推動力，它不僅用來解決城市發展中的經濟問題，還用來改善城市治理中的社會問題、文化問題、環境問題等[1]，目前我國已有數百個城市批準進行智慧城市建設試點。隨著智慧城市建設工作不斷推進，人們開始關注智慧城市建設的標準是什么、如何評價智慧城市已經建成等問題。

智慧城市評價指標體系構建是智慧城市評價的基礎，近年來國內外學者對其進行了積極、有益的研究。國內學者對智慧城市評價指標體系的研究主要集中在網絡等基礎設施、經濟發展與產業調整、社會管理與服務、價值引導與實現等維度[2-4]。工信部中國軟件測評中心、住建部、上海浦東智慧城市研究院等多家國內機構也分別提出了13種智慧城市評價指標體系[5]。總體來看，上述研究通過借鑒城市化評價研究和城市信息化評價研究的相關成果，并結合智慧城市自身的特征，進而構建智慧城市評價指標體系。但是這些研究的視角主要集中在智慧城市建設的效果方面，以智慧城市建設的成熟度為評價目標構建評價指標體系，缺乏對城市建設過程中相關要素的關注。

智慧城市包含組織、技術、治理、政策環境、人與社區、經濟、基礎設施與自然環境等關鍵要素[6]，它通過應用新一代信息技術，讓人匯聚智慧，讓物擁有智能，實現城市的創新發展。從生產的視角來看，智慧城市建設就是一個高效的生產系統，它通過投入特定的生產要素（如基礎設施、資金、人力資本、制度等），提供滿足人們物質和文化需要的高質量產品及服務，最終達到智慧城市愿景、實現智慧城市戰略目標。基于這一理念，評價智慧城市要以智慧城市的要素轉換效率為重要出發點。本文以智慧城市建設效率為對象，從投入-產出視角入手，對智慧城市建設過程中的投入要素和建設的產出成果進行綜合考慮，深入解析智慧城市各關鍵要素，從而構建新的智慧城市評價指標體系。

1 智慧城市建設的投入-產出分析框架

1.1 智慧城市建設的投入要素

根據生產要素理論的觀點，生產行為可以看作是一個組織通過投入一定的生產要素，經轉化后得到期望產出的過程。英國經濟學家配第最早提出土地和勞動是生產的兩個要素，后來經濟學家亞當·斯密在此基礎上加入了資本要素，構成了勞動、資本和土地的“生產要素三元論”，20世紀初，經濟學家阿爾弗雷德·馬歇爾又將組織本身視為一個重要的生產要素，從而得到了組織、勞動、資本、土地的“生產要素四元論”。從此之后，隨著時代的發展變化，許多學者在前人的基礎上通過加入技術、信息、自然等多種要素，提出了生產要素的“五要素論”、“六要素論”等。但是，無論生產要素理論發生了什么樣的發展變化，分類產生了什么樣的演變，其中的人力、物力和財力都是三項基本的生產要素。在智慧城市建設中，這三項基本生產要素則表現為：擁有高技術的人力資源、信息流通更加流暢的基礎設施以及為建設智慧城市而投入的資本。

1.2 智慧城市建設的產出

城市是以人口聚集、經濟發達、生活方式和價值觀念不斷創新為基本特征，城市建設和發展的目標是不斷滿足人們的各種需要，而實現這一目標需要城市提供高效的治理和服務體系、優化升級的產業結構和舒適優越的生活環境。智慧城市的建設通過智慧技術的應用，構建各種智慧平臺，優化、促進社會中的政府治理、經濟發展、公眾生活、自然環境等發展，最終目的是在物質和精神兩個方面能夠高效、優質、低成本地滿足公眾需求，從而增強公眾的安全感和幸福感[7,8]。在智慧城市建設的過程中，要著重構建智慧的政府治理、發展智慧的社會經濟、打造智慧的居民生活、培育智慧的人文素養等。這些不僅是智慧城市建設的核心內容，更是智慧城市建設的產出成果。

1.3 智慧城市建設的投入-產出框架

智慧城市是信息技術與城市發展高度融合的產物，是城市發展的高級階段。新一代信息技術在城市建設、公共服務、社會治理、產業升級等的廣泛運用是智慧城市的基本特征。智慧城市建設路徑是通過人力資源、基礎設施和資本的投入，建成各類智慧應用平臺，并通過這些應用平臺的廣泛使用，提升政府的城市管理能力與服務水平，使城市的經濟得到可持續發展，提高公眾的生活品質，最終使全體公眾的人文素養得到長足進步。這種建設思路構成智慧城市建設的投入-產出分析框架，如圖1所示。

圖1 基于投入-產出的智慧城市分析框架

2 智慧城市評價指標體系設計

智慧城市子系統眾多，層次結構錯綜復雜，關聯關系縱橫交錯，是一個開放式的復雜系統。為了科學描述和定量評價智慧城市建設狀況，遵循全面性、代表性、可操作性、前瞻性等重要原則，從投入-產出的視角入手，對智慧城市建設投入的關鍵要素和產出的主要成果進行深入分析，進而構建智慧城市評價指標體系。

2.1 智慧城市投入要素類指標

人力、物力和財力是智慧城市建設的三大關鍵性投入要素，可以歸入智慧城市投入要素類的一級指標，即人力資本投入、基礎設施建設和資金投入。根據一級指標的內涵及特征，借鑒相關研究成果，擬定10個二級指標，63個三級指標。

表1 智慧城市人力資本投入評價指標體系

2.1.1 人力資本投入

人力資本理論的奠基者舒爾茨和貝克爾認為，人力資本是一種凝聚在人身上的資產，可以在未來為其本人提供收入，它表現為人的能力和素質；在單位時間內，當人的素質既定后，它則表現為從事工作的總人數。可以看出，該定義從數量和質量兩方面對人力資本進行了解釋。

智慧城市注重推動城市的經濟穩定和繁榮，發展社會生產力，為具有豐富知識的高素質勞動者提供充足的就業崗位，孕育出大量的發展機遇。由此可以看出，智慧城市作為一個創新型的城市，必然是擁有大量高技術人力資源的聚集中心，應該充滿了熟練勞動力，并且不斷吸引著富有創造力的人才。結合國內外學者關于人力資本、人力資源區域間流動、人力資源戰略管理等方面的研究觀點，智慧城市建設的人力資本投入評價應從人力資源規模、人力資源質量、人力資源政策環境吸引力三個方面入手。在此基礎上，本文進一步設計17個具體的三級指標，構成智慧城市人力資本投入評價指標體系，如表1所示。

2.1.2 基礎設施建設

基礎設施是為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，是社會賴以生存發展的一般物質條件。IBM公司提出“智慧城市”理念時，正是通過應用信息通信技術（ICT）規劃、設計、建造和運營城市基礎設施，改善人們生活和經濟福利。

對于智慧城市的特征，IBM公司總結為更透徹的感知、更全面的互聯互通、更深入的智能化三個方面。首先，更透徹的感知要求高度智能化的感測設備在城市中廣泛普及；其次，更全面的互聯互通要求城市中擁有廣泛、通暢的網絡系統；最后，更深入的智能化要求多種高速分析工具實時收集并分析城市中的所有信息。在此基礎上，大多數學者對智慧城市基礎設施的分析主要分為三類：第一，以ICT為基礎的泛在網絡，強調以互聯網和物聯網為基礎；第二，以RFID標簽、讀卡器等傳感器為基礎的感知層，強調全面的感知；第三，以數據庫和云計算中心為基礎數據處理和存儲中心，強調數據處理和存儲的重要性。

提供信息流通更加流暢的基礎設施是智慧城市建設的重要任務。為了保證城市信息從采集、傳輸到儲存、處理等整個過程的高效與可靠，智慧基礎設施應包括各種傳感器所組成的物聯網、由下一代新型互聯網為代表的信息網、海量的數據庫以及新一代信息技術為基礎的云計算中心等。因此，在對智慧城市基礎設施進行評價時，應從感知網絡建設水平、寬帶網絡建設水平、數據庫建設水平以及其他相關信息化基礎設施建設水平四個方面入手。在此基礎上，本文進一步設計20個具體的三級指標，構成智慧城市基礎設施建設評價指標體系，如表2所示。2.1.3 資金投入

表2 智慧城市基礎設施建設評價指標體系

IBM公司提出的智慧城市理念包含六大核心系統，即組織（人）、商業、政務、交通、通訊、水和能源，智慧城市建設的資金投入主要用于建設這些城市子系統。就目前的智慧城市研究和建設實踐來看，投資于智慧城市建設的資金主要用于基礎設施、產業發展、智慧應用三個方面。

第一，以互聯網、物聯網、云計算平臺等為代表的基礎設施建設投資。以云計算、物聯網等為代表的新一代信息技術的快速發展和廣泛應用，為城市中的基礎設施水平帶來了革命性的進步，使得城市中不論是物理基礎設施還是信息基礎設施、不論是社會基礎設施還是商業基礎設施，都能夠被有效感知，并智能化的互相連接。因此，對智慧城市建設進行投資的關鍵領域之一就是現代化通信基礎設施[9]。

第二，以信息產業為代表的高新技術產業投資和傳統產業的信息化改造投資。IBM指出，在生產經營活動中，信息技術的廣泛應用能夠對經濟發展做出巨大貢獻，促使產業由勞動密集型向知識密集型和技術密集型轉變，使經濟發展更加智慧。一方面，通過對物聯網、云計算、大數據等技術資本密集型產業的投資和政策扶持，培養成為經濟的增長點和產業升級的引擎；另一方面，對傳統的城市系統加大升級改造投入，提升經濟發展質量，達到高效、低能耗、可持續發展的目標[10]。

第三，以智慧政務、智慧交通、智慧醫療等為代表的智慧應用平臺建設投資。智慧城市建設就是通過投入各種資源，利用信息技術建設產生各種應用平臺，最終達到促進城市可持續發展，滿足公眾生活和工作上的需求。例如，IBM提出的智慧城市解決方案認為智慧應用由六個主要方面組成，包括智慧交通、智慧公共事業、智慧水資源、智慧建筑、智慧公共安全、智慧管理和城市智慧中心。

因此，根據智慧城市建設投資的重點領域，智慧城市建設的資金投入評價主要包括基礎設施建設資金投入、產業發展資金投入以及智慧應用平臺建設資金投入三部分。在此基礎上，本文進一步設計26個具體的三級指標，構成智慧城市資金投入評價指標體系，如表3所示。

表3 智慧城市資金投入評價指標體系

2.2 智慧城市產出類指標

智慧的政府治理、智慧的產業經濟、智慧的居民生活、智慧的人文素養是智慧城市的主要產出成果，即為智慧城市產出類一級指標，它們進一步分解為16個二級指標，112個三級指標。

2.2.1 智慧政務

政府在城市中發揮著城市治理和公共服務的主導作用，同時也推動著城市經濟的發展。智慧城市建設的核心內容之一就是智慧政府建設。新一代信息技術應用將對政府工作有著極大幫助，政府部門通過更透徹的感應和度量獲取大量數據，并通過互聯互通、更深入地智能洞察整個城市，最終提高城市治理能力和公共服務水平，并優化其公共政策。

智慧政務是電子政務發展的高級階段，智慧政務評價是新一代信息技術背景下對電子政務發展狀況進行評估。國際上針對電子政務評價的研究較為成熟，如聯合國公共經濟與公共行政署（UNDPEPA）與美國行政學會（ASAP）共同提出以“電子政務準備度”為核心的評估；埃森哲（Accenture）咨詢公司開發的以“服務成熟度”和“交付成熟度”為核心的電子政務總體成熟度評估，我國的計世資訊公司從網站建設、網上辦公、公眾反饋等方面構建了一個電子政務評價體系?？紤]到新一代信息技術的應用功能，智慧政務評價的主要內容包括政府部門網絡辦公能力、網絡社會治理和服務能力，還有政府部門與社會的網絡交互能力。在此基礎上，本文進一步設計24個具體的三級指標，構成智慧政務評價指標體系，如表4所示。

表4 智慧政務評價指標體系

2.2.2 智慧經濟

當前我國城市正處在轉變經濟增長方式和產業結構升級的重要時期，智慧城市建設通過新一代信息技術的發展和應用，推動相關產業發展以及產業結構的優化，提升城市經濟發展水平。智慧城市建設推動的智慧經濟主要體現在三方面。

第一，產業結構優化。智慧城市建設將極大地拉動技術資本密集產業發展，使以信息產業為代表的高新技術產業成為經濟發展的引擎，并通過主導產業的擴散效應推動傳統產業通過信息化改造，使其重新獲得發展動力。當前我國實施的“互聯網+”行動方案正是產業升級的重要推動力。

第二，研發和創新能力提升。智慧城市建設的一個目標就是促進創新，其發展引起社會重大轉型，使得政府、大學、技術中心、企業家等利益相關者之間的創新活動相互交織，相互影響，最終促進知識經濟的發展。知識經濟將成為城市經濟發展的動力，企業家精神、創新精神和創新能力將決定企業的未來。

第三，經濟實力增強。智慧城市不僅是創造財富的地方，更是創新的中心[11]。智慧城市中的技術創新、制度創新都將推動城市經濟的發展，提升城市經濟質量，增強城市經濟競爭力。

此外，在智慧城市建設中，產業結構優化升級的途徑之一是企業對信息技術的應用，所以智慧經濟評價不能忽視企業的信息化應用能力。

綜上可以得出，智慧經濟評價主要分為城市的整體經濟實力、智慧產業的發展水平、企業的信息化應用能力、研發與創新能力四個方面。在此基礎上，本文進一步設計25個具體的三級指標，構成智慧經濟發展評價指標體系，如表5所示。

表5 智慧經濟發展評價指標體系

2.2.3 智慧生活

智慧城市的重要目標之一是低成本且高效地滿足公眾需求。通過電子和數字技術在城市和社區中的廣泛應用，一個地區居民的生活和工作將會發生深刻改變[12]。智慧生活就是通過ICT在城市建設、社會治理、公共服務等領域中的具體應用，產生與公眾日常生活聯系較為緊密的信息化應用平臺，提升公眾生活質量。

相關研究提出，在與公眾生活聯系較為緊密的各類智慧應用中，智慧能源、智慧交通、智慧安全、智慧醫療、智慧教育、智慧社區等公眾較為關注的領域，它們是智慧生活的核心組成部分。

同樣，在智慧城市的建設實踐中，各城市均對民眾生活品質的提升非常關心。歐洲的巴塞羅那從文化、健康、安全、住房、教育、旅游等方面入手分析[13]。南京市的智慧城市建設規劃中，智慧生活領域主要包括教育、醫療、交通、環境、家居等與民眾聯系較緊密的生活領域部分。寧波市的智慧城市計劃主要由智慧能源、智慧交通、智慧健康、智慧安居等方面構成。

總體來看，對智慧生活的評價主要從與公眾生活聯系最緊密的領域部分入手，主要包括智慧能源、智慧交通、智慧教育、智慧醫療、智慧社區、智慧環境六個方面。在此基礎上，本文進一步設計41個具體的三級指標，構成智慧生活評價指標體系，如表6所示。

表6 智慧生活評價指標體系

2.2.4 智慧人文素養

城市化是因生產力進步引發人們生產方式、生活方式以及價值觀發生改變的過程，城市建設的目的不僅僅是為公眾提供良好就業機會和舒適生活環境，更在于培養高素質的市民。因此，智慧城市建設不僅要求公眾具有較高的運用信息技術能力，而且要有全面的科學文化素養，并且能夠感知到新一代信息技術帶來的城市生活幸福感。

第一，公眾對信息技術的運用能力。歐洲智慧城市建設的一個重要主題就是通過促進信息技術在民眾中的應用，從而實現“智慧人”；日本和韓國的U-Japan、U-Korea計劃均將人才教育、信息技術與信息服務在國民生活中的廣泛應用作為重要戰略支撐；我國各地在智慧城市規劃中，都不同程度地提出對市民信息技術運用能力的要求。

第二，全面的科學文化素養。一個城市要變為智慧的城市，需要人們根本性的觀念轉變，使城市成為適合高科技人口理想的居住地，成為文化和傳統的中心。智慧城市要注重城市的人文和教育環境建設，不應只從經濟效應出發，以推動經濟發展為核心，成為市場經濟下的財富創造中心，更應該以城市的全面發展為目標，成為信息交流、政治和文化創新中心。

表7 智慧人文素養評價指標體系

第三，公眾在城市生活的幸福感。智慧城市建設成果惠及全體公眾，它通過先進的數字技術賦予城市智能性，通過教育培育人的創造力和智慧，通過文化陶冶人的情操，進而提升公眾在城市生活的安全感和幸福感。

基于上述分析，智慧城市人文素養評價包括三方面：首先測評公眾的信息技術運用水平，進而評估公眾的科學文化素養，最后對公眾的幸福感等主觀感受進行分析。在此基礎上，本文進一步設計22個具體的三級指標，構成智慧人文素養評價指標體系，如表7所示。

綜上所述，通過對智慧城市建設投入及產出的關鍵內容進行分析，本文從生產系統的投入-產出視角將智慧城市建設解構為7個方面，并進一步分為26個二級指標。在此基礎上，進一步設計175個具體的三級指標，最終構成基于投入-產出視角的智慧城市評價指標體系。相較于現有的智慧城市評價指標體系，本文從投入-產出角度所構建的評價指標體系更加關注于智慧城市建設的有效性。以此為指導的智慧城市建設，能有效避免常見的建設效率低下、不計成本上項目、面子工程等“只見投入，不見效果”的現象，對于建立以居民需求為導向的城市管理，實現城市的和諧發展大有裨益。

3 結論

本文以智慧城市建設效率作為對象，從投入-產出視角入手，對智慧城市的投入要素和產出成果進行了綜合分析，構建了一套包括7個一級指標、26個二級指標、175個三級指標的智慧城市評價指標體系。

本文構建的基于投入-產出視角的智慧城市評價指標體系具有以下價值：第一，它綜合考慮了智慧城市建設過程中的投入要素和產出成果，與以往的智慧城市評價研究多關注于智慧城市建設成果相比更加全面；第二，該指標體系以智慧城市建設效率作為對象，在缺乏智慧城市建設標準的現實背景下，可以適用于不同發展階段的智慧城市評價，具有較高的適應彈性；第三，該指標體系在近年來智慧城市研究、城市信息化研究、城市化研究成果之上，篩選通用性高、代表性強、具有可操作性的相關指標，具有良好的實際應用價值。

本文的局限性在于：首先，智慧城市建設是一個復雜系統工程，本文僅僅考慮智慧城市建設的三類投入要素和四類核心產出，但它們并不能完全反映出智慧城市建設的全部內容；第二，本文設計的三級指標主要基于理論研究成果和實踐所得，有些評價指標可能在智慧城市實踐中無法獲得相應數據。

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