作為信息的證據，抑或作為證據的信息?*
——循證視角下的政府績效信息管理框架

王學軍 韋 林 王子琦

（1.蘭州大學循證社會科學研究中心 甘肅蘭州 730000）（2.蘭州大學管理學院 甘肅蘭州 730000）（3.蘭州大學中國政府績效管理研究中心 甘肅蘭州 730000）

作為一種重要的思潮， 近年來興起的循證治理（Evidence-based Governance） 為優化政府績效信息的管理活動、 提升政府績效管理的科學性提供了新的思路。 循證治理強調使用經過科學研究和實證方法檢驗的“證據”作為公共政策制定和公共事務管理的依據，突出了從“信息”到“證據”的觀念轉變，以及從“以政策制定者為中心”到“以政策研究者或政策證據生成者為中心”的結構性轉變。 區別于“數據”或“信息”，循證治理更多強調的是如何在現有的實踐條件與研究基礎上，挖掘有價值的、可以轉化的證據，供政策制定者和公共部門管理者采納和使用，并通過建立證據管理系統， 增強公共決策的連貫性。循證治理的證據管理思想和工具能夠有效地改善政府績效信息生產、 使用、 質量評估和反饋的各個環節， 為突破政府績效管理的現實困境提供了一條可行的路徑。

本文首先介紹了政府績效信息管理困境， 其次比較了循證醫學和循證治理中證據管理思想的差異；再次構建了循證視角下的政府績效信息管理框架，并對信息管理的流程、 證據與績效信息的轉化邏輯等進行了研究。

1 政府績效信息管理困境

完整的政府績效信息管理包括供給和使用，然而“政府績效信息管理” 并非一個被正式使用的詞匯，這是因為，有關政府績效信息的研究最早源于國外， 而英文語境下的“政府績效信息使用”（Performance Information Use，PIU）在語意上實際包含了政府績效信息的供給與政府績效信息的使用， 過往學者引介國外學者的研究成果時，或將PIU 直譯為“政府績效信息使用”，致使相關研究無法同狹義的政府績效信息使用研究進行區分。 本文在此采用政府績效信息管理的說法，避免產生混淆。

在政府績效信息管理的流程中， 政府績效信息作為聯接績效信息供給與績效信息使用的紐帶，其質量很大程度上影響著政府績效信息使用的最終成效，在實踐中解決績效信息供給的困境與績效信息使用的困境是實現政府績效管理功能的重要前提。

1.1 政府績效信息供給的困境

政府績效信息供給關注的是“何為政府績效信息” 這一問題。 學界往往從政府績效信息的使用目的、范圍和形式界定政府績效信息，認為政府績效信息是“在政府績效管理過程中使用和產生的所有與政府績效相關的信息”。 這種定義有助于使研究者與實踐者不至于忽視重要的績效信息內容， 卻因為基本囊括了所有可用于啟發部門管理者與決策者的信息，在實踐中顯得曖昧不清而難以操作化。

政府績效信息的來源和形式繁多復雜， 其中既包括用于陳述組織目標和使命的政策文件、 績效評價的實施方案等來自績效管理體系內部的常規信息，也包括居民走訪、滿意度調查以及地方經濟發展指數等外部的非常規信息；既包括官方文件等“被系統收集的、具有結構化特征”的信息，也包括諸如媒體新聞等相對零散的、碎片化的信息。 不同信息在載體形式及表達渠道上相對多樣， 缺乏系統性與結構性，部分信息內容冗雜、甚至不實，需要經過一定的篩選、 加工及整理才能成為支持政府績效改進的依據，但它們卻具備同等的重要性。 在政府績效信息的收集過程中， 實踐者不得不對這些信息進行權衡， 區分何種政府績效信息更為重要并且是應當被納入管理決策的。顯而易見的例子是，僅關注政府內部管理考核的結果而忽視外部公眾意見， 這會有違公共部門回應公眾的天然使命， 僅關注媒體報道而忽略系統的績效評價工作總結， 將無法為改進政府工作提供堅實的基礎。全面收集政府績效信息的目的在于促使管理者和決策者兼顧不同的價值內容，更為重要的是，實踐者應根據不同的管理情境對多樣的政府績效信息進行權衡和優先級的排序。 相較于個人行動， 政府績效管理是一個更加系統和更加復雜的實踐，其績效管理與改進自有其邏輯，無法依賴少數人的經驗判斷進行決策。 政府績效信息的收集、生成與存儲需要遵循一定的規范，需要相應的科學理論支持。 如果僅將政府績效信息的收集視為價值無涉的過程，是追求更多數據并進行分析，這種管理主義思想與價值多元主義的社會情境存在必然的矛盾。 為此，政府績效信息管理需要新的方法論支持， 不僅促使管理者更好地思考哪些是應該被利用且可以被利用的政府績效信息， 同時也指引如何進行信息的供給。

1.2 政府績效信息使用的困境

盡管許多管理者使用績效信息的目的都是促進績效改進，仍有證據表明，績效信息使用會在部分情況下服務于“并不光彩的目的”。 根據使用目的，Moynihan 將政府績效信息的使用分為四類， 包括目的性使用（Purposeful）、消極使用（Passive）、政治性使用（Political）和非法使用（Perverse）。不同學者的研究證明， 即使在政府績效立法成熟國家的社會情境中，政府績效信息的使用（是否使用、如何使用、使用哪些）也會因主客觀因素的影響而發生偏離。 其中，部分偏離會對實施績效管理的主體帶來負面影響或產生負外部性。 如Grossi 等的研究發現，當存在外部壓力時， 政府績效信息使用可以作為一種達成相應目的或訴求的博弈工具。 行政部門往往需要履行對公眾和上級政治部門的責任和義務， 一旦利益相關者或政府當局發起對該部門的問責， 行政部門傾向于使用政府績效信息證明自身的績效結果良好，從而維持部門的合法性。 政府部門的公共政策或公共事務管理往往涉及沖突的多方利益， 在不同情況下， 政府績效信息使用有可能促進也有可能妨礙共識的達成，政治家會對此采取不同的策略。 此外，個人因素也會影響政府績效信息的使用， 受自利心理的驅使，地方政府官員在績效評價的過程中容易非法使用政府績效信息，具有強烈公共服務動機的公務員更傾向于使用績效信息改進自身績效；而本地官員對當地政府績效信息的更高使用程度既有可能導致“蔭庇下的腐敗”，也有可能促使官員更好地服務于當地民生改進。 如何降低政府績效信息使用受到隨機因素干擾的程度，要求構建科學、透明的管理框架，對政府績效信息進行管理。循證理念強調應當收集客觀、連續和系統化的證據，通過科學、規范且系統化的證據管理流程進行決策支持， 將有助于克服公共行政領域存在的被動性、符號化、觀點化和意識流等弊端。

2 循證治理與證據管理思想

2.1 從循證醫學、循證決策到循證治理

自1992 年“循證醫學”理念誕生以后，西方醫學界強調將臨床醫學的專業知識技能、 醫生的多年經驗以及患者的個人需求三者相結合， 從而取得最佳的治療效果。 這種理念在短期內取得了良好的成效，推動了循證實踐運動的發展。 “循證決策”（Evidence-based Policy-making） 開端于1997 年英國的布萊爾政府， 布萊爾質疑傳統的政府決策方式是一種意識流決策， 希望政府的政策制定能夠基于更加可靠的“證據”，這被視為循證決策的開端。 在政府的大力推進下，英國智庫進入高速發展階段，大學院校與研究機構紛紛設立證據研究與管理中心，并在全國范圍內形成全方位的證據決策網絡。 受英國影響， 其它英聯邦國家和歐美國家開始重視循證決策系統開發， 認為公共政策制定依賴于嚴格、科學的證據基礎。 “循證治理”是循證思潮在公共管理理論實踐中的新發展，認為循證實踐不應該只關注效率性，也應該關注價值問題，通過證據、領導力與公共價值三要素平衡，實現公共治理的“善治”目標（見圖1）。

圖1 循證治理的動態三角模型

在循證治理的動態三角模型中，公共價值、領導力與證據均被視為循證治理的三個關鍵要素。其中，證據要素關切有哪些內容可以成為支持循證治理的科學依據； 公共價值要素關切循證治理的全過程是否符合公共價值取向； 領導力要素則關切公共管理者能否依據不同的管理情境， 權變地使用相應的證據。 有關三者的動態聯系主要有：（1）公共價值取向約束了證據的生成與使用， 并為公共管理者提供永不停息的想象力以達成更加有效的領導；（2）領導力能夠通過有效的協同塑造創造公共價值所必需的公共領域， 同時為證據的生成與使用構建合作生產網絡；（3）證據是實現科學有效領導 的重 要決 策支持，且系統的證據生成、使用是體現公共價值內涵的重要載體。 循證決策與循證治理均被視為后新公共管理時期的重要理論思想，與傳統的循證理念不同， 公共行政領域的循證治理理念不僅強調證據管理的科學性、系統性，同時也蘊含了后新公共管理時期公共行政學界對于價值理性的天然追求。

2.2 證據管理思想

證據管理思想源起于循證醫學， 要求實踐者基于科學的、可靠的證據制定最佳的行動方案。 對此，循證醫學設計了完備的證據管理流程，包括證據生成、 質量評估、 證據使用以及實施科學四個階段（見表1），其做法包括：加強臨床研究，改善證據的生成；加強理解知識的能力，改善證據的質量評估；經由臨床實踐對證據進行反復驗證； 對證據進行檔案化管理，并且傳播循證科學理念。 循證治理同樣強調嚴格的證據管理思想，但由于學科語境的差異，與循證醫學并非全然相似， 主要表現為循證治理在證據生成、質量評估、證據使用以及實施科學階段，更加關注公共價值這一基本價值取向。

表1 循證醫學與循證治理的證據管理思想

（1）在證據生成階段，循證醫學使用系統評價（Systematic Review）作為核心研究方法，旨在盡可能全面收集與研究問題相關的文獻， 并通過SPIDER、原則或PICOS 原則建立納入排除標準， 對文獻進行初步篩選，以保證納入文獻與研究問題主題相近，能夠為研究問題提供支持。 同樣，循證治理也強調盡可能全面收集與某一治理問題相關的證據， 因為實踐者往往不是使用單一的證據解決問題， 而是通過對多種證據的綜合使用， 經由不同的管理手段改善實踐的結果。循證治理認為，證據的收集不僅依賴相應的技術、網絡支持，如數據信息的交互共享平臺以及用于存儲證據的圖書檔案庫、地方知識池等，同時也依賴于社會資源的支持，需要在多元主體的社會治理網絡才能發揮作用。在證據生成前，首先循證治理通過議程設置對社會需求加以識別， 將公眾價值偏好作為開展證據管理的驅動因素， 設定證據生成的范圍， 以確保綜合收集證據應對同一治理問題；其次， 在多元主體的社會治理網絡內進行證據的合作生產，不僅能夠提高證據的原始質量，也有助于增強實踐成果的合法性，后者往往至關重要，因為在公共行政領域， 并非所有的證據都有助于改善公共價值，如以政府績效管理活動為例，某些功利主義決策雖然基于證據，且有助于推動經濟增長，卻無法實現公眾幸福或社會公平等長遠的價值， 甚至會帶來嚴重的績效悖論。 循證治理與循證醫學的一脈相承體現于在證據生成的過程中， 更加關注綜合收集多種證據以應對某一現實問題， 不同之處在于循證治理蘊含的合作治理思想。

（2）在質量評估階段，循證醫學強調從方法學偏倚和報告偏倚對納入文獻的科學性與可靠性進行評估， 在偏倚評估通過的情況下， 將嚴格采用Meta分析和系統評價方法的研究視為最高級證據， 其次為隨機干預實驗的醫學研究， 再次為準實驗和自然實驗研究，形成依據科學性和可靠性排序的“證據鏈”。 循證社會科學的質量評估與其稍有不同，體現在偏倚評估邏輯、 偏倚評估工具以及評估報告三個方面，但仍強調對證據質量進行分級，形成“證據鏈”。 “證據鏈”中，不同證據有著嚴格的等級，只有在出現高等級證據缺失的情況時，低等級的證據才會被使用，由此實踐者在面對同質證據時，能更好地做出權衡。值得一提的是，本文認為“證據鏈”同樣存在質量差異， 這一差異取決于證據合作生產提供證據的特征（是否整齊全面、是否形式多樣、是否源于視角不同的主體）。 張云昊曾提出循證決策的證據鏈：第一級，科學抽樣的定量研究、大樣本統計數據、廣泛代表性研究成果以及多中心隨機控制實驗等獲得的證據；第二級，定性的單案例研究、準實驗研究以及專家知識等；第三級，經驗、文化以及地方信仰等。 循證治理的證據管理思想強調證據應該服務于具體的地方實踐， 證據質量評估不應該僅僅評估科學性與可靠性，同時也需要評估適用性與可行性，需要因地制宜，這對傳統的管理主義思想構成了批判。

（3）在證據使用階段，循證醫學強調通過反復的臨床實踐驗證已獲得的證據， 進一步增強證據的科學性與可靠性。 與循證醫學不同，循證社會科學研究關注的是動態變化的社會問題， 循證治理的一個重要原則即是“不同證據有不同的適用情境”。 循證治理認為，證據的使用是知識轉化的重要階段，不僅強調將現有的、經過質量評估和分級的“證據鏈”作為實踐的重要支持， 同時也強調在實踐中檢驗相關證據的適用性與可行性， 通過持續不斷的對話改善證據的使用情況。 以政府績效管理為例，我國的政府績效管理運動是一種多樣化的實踐， 是各地政府在結合中央政策要求與地方行政與治理工作特點的基礎上發展出的地方模式，如杭州模式、珠海模式、思明模式等。 在使用證據推動政府績效管理科學發展時，應當充分考慮不同的管理情境，增強證據使用與現實需求的匹配度， 為政府績效管理實踐積累本土經驗， 豐富和發展各種具有地方特色的政府績效管理模式。

（4）在實施科學階段，循證醫學認為應當將已通過質量評估與實踐反復驗證的證據進行檔案化管理，為此建立了諸如Cochrane 協作網與Campbell 協作網等證據中心， 旨在為實踐提供高質量的證據支持，同時向其它的研究領域推廣證據，積極傳播循證研究的科學理念。在循證治理中，實施科學的目的在于推廣不同地方的成功治理經驗。 經驗推廣作為一項實踐活動，同樣離不開證據的支持，為此循證治理需要對不同證據的生產、質量評估與使用的流程、情況進行詳實的記錄， 形成對證據使用的全過程監控， 為后續的經驗推廣提供可靠的依據。 在此基礎上，實施科學的實現還離不開協作網絡的建設，通過將不同的高質量證據置于開放溝通的環境下， 證據的多樣性將在信息共享中得以改善， 形成良好的循證生態——陳舊的證據得到更新和取締， 新的證據不斷被納入證據管理系統，最終實現可持續發展。此外，針對動態變化的社會問題，循證治理尤其重視地方知識池的建設與歷史檔案的保存， 形成本土情境下公共管理問題演化與應對的“生命圖景”，這將貢獻于地方的公共事務管理與公共治理， 以及公共行政本土理論體系的構建。

3 循證視角下的政府績效信息管理框架

3.1 政府績效信息管理的流程

傳統的政府績效信息管理流程包括政府績效信息的供給與政府績效信息的使用。 從政府績效信息的供給來看，政府績效信息有不同的來源，包括用于陳述組織目標和使命的政策文件、 績效評價的實施方案等常規信息， 同時包括地方經濟發展指數等非常規信息；從政府績效信息使用來看，績效信息使用的具體形式涵蓋了評價、控制、預算分配、激勵、宣傳、總結、反思和改進八個不同的管理目的。 “評價”實際上是將非結構化的績效信息轉化為系統的、具有可比性的結構化績效信息的過程， 用于衡量政府績效的實際產出；“控制” 是在績效生產過程中根據績效信息進行組織控制， 提升管理活動的效率；“預算分配”是使用各類政府績效信息對下一期的政府績效管理活動做出安排；“激勵” 是指使用績效信息促進績效生產的積極性；“宣傳” 是將績效信息公開的過程，以期爭取更多的社會資源；“總結”是使用績效信息形塑組織文化的過程；“反思” 是指使用績效信息再造政府績效生產的流程；“改進” 則是績效信息生產和使用的最終目的。

3.2 證據與績效信息的轉化邏輯

在傳統政府績效信息管理流程中融入循證的思想可以有效提升管理的科學性，這是由“績效信息”和“證據”的相似性以及潛在的轉化邏輯決定的。 作為信息的證據，抑或作為證據的信息？上述問題旨在探討“證據”與“績效信息”能否實現相互的轉化。 通過比較循證治理中的“證據”以及政府績效信息管理中的“績效信息”，可以發現衡量一項數據或信息能否作為政府績效信息， 并不取決于數據的來源或形式，而是它們能否被用于政府績效改進；循證治理強調“證據”并不是簡單的數據或信息，是以科學的研究方法獲取的、可被用于支持決策的依據。 盡管在獲取方式和來源主體上有所不同， 循證治理與政府績效信息都旨在為實踐提供科學的、可靠的依據，兩者具有相似的邏輯。 在以公共價值為基礎的政府績效治理理論下， 政府績效本質上是一種以公共價值為基礎的政府績效產出， 這與循證治理強調的公共價值取向不謀而合。 值得一提的是，循證治理強調的“證據”不僅僅是指用于支持決策的依據，同時也彰顯著證據管理流程蘊含的公開、透明的思想，體現出科學性、 可靠性以及公共價值取向等深層次的價值理念，因此循證治理強調的“證據”可以被視為一種特殊的政府績效信息， 用于突破政府績效管理面臨的現實困境；經過科學、規范流程得到的政府績效信息， 如果在生產的流程上能夠滿足證據管理思想的要求，也可以作為一種“證據”被納入證據管理系統，從而實現“證據”與“績效信息”雙向轉化，兩者共同指向了公共價值創造。

要想實現“證據”和“績效信息”之間的相互轉化，關鍵在于促進技術專家（偏向實踐的專家，如負責績效評價體系構建的咨詢機構）、研究專家（偏向理論的專家， 旨在探尋政府績效信息管理中的前因后果或者開發通用工具）及實踐部門官員（產生績效評估需求、具體對績效信息供給和使用負責的人）的良性溝通，實現學術界、技術界和實踐界的“重疊共識”，推動循證治理、政府績效信息管理的有機融合，既通過證據的生產和管理提高績效信息管理的科學性， 也通過績效信息管理實踐發展和數據積累不斷提煉新的、更高層次的證據。

3.3 利用證據管理思想優化政府績效信息管理的流程

整合證據管理思想與政府績效信息管理， 本文探討了如何將循證方法應用于政府績效信息管理，構建了一個循證視角下的政府績效信息管理框架應用（見表2）。 其中，政府績效信息管理既包括多種績效信息來源的政府績效信息供給， 也包括具體的政府績效信息使用，囊括評價、控制、預算分配、激勵、宣傳、總結、反思和改進八種不同的管理目的。 在政府績效信息管理流程中的每一環節， 循證方法都有著不同的具體應用。

在這一框架中，“績效信息”與“證據”具有相似的邏輯，并能夠在一定情況下實現相互間的轉化。當“證據”進入政府績效管理體系、被用于政府績效的改進時，“證據”即成為了“績效信息”，證據管理思想同時有助于規范這一“績效信息”的使用過程；當“績效信息”滿足證據管理的要求和思想，則能夠被視為“證據”納入證據管理系統，對循證治理的證據庫進行補充和完善。 整合上述框架的核心邏輯在于蘊含了價值主義的循證治理方法能夠對傳統政府績效信息管理中的管理主義形成突破， 促使政府績效信息管理更好地適應價值多元主義的社會情境。 在遷移傳統的循證醫學方法進行社會科學研究時， 尤其需要注意其中的價值要素。 循證治理并非照搬循證醫學的工具與方法論， 也并非維持公共管理學現行的文獻研究方法并冠以“循證”之名，兩者需對術語和研究視角差異進行更深層次的彌合， 對方法論差異與哲學基礎進行更多的探討和分析， 由此才能實現交融與發展。

表2 循證方法在政府績效信息管理中的應用

4 結論與展望

政府績效信息的有效使用是實現政府績效管理功能的重要前提。 如何應對政府績效信息供給與使用的困境， 需要學界在對政府績效管理理論進行反思的基礎上，優化政府績效信息管理的流程，不斷提升其科學性和有效性。 本文嘗試將循證方法應用于政府績效信息管理的不同環節， 促使兩種理論在解決現實問題的過程中相互促進， 更好地服務于我國的公共管理問題。 然而，作為一項探索性研究，本文不可避免地存在一些局限性， 在此僅拋出未來可能的研究方向：

（1）政府績效信息管理中“績效信息”與“證據”轉化的具體機理。 “循證”思潮的一大重要啟示在于實現了不同知識成果與實踐成果的相互轉化， 本文也主要探討了如何將循證方法用于政府績效信息管理的不同環節，然而問題在于，相較于循證醫學的證據生成， 往往可以通過大量的醫學實驗與臨床案例進行歸并的系統分析， 公共行政領域面對的證據形式繁多復雜，在不同證據歸并的過程中，更加依靠實踐經驗與理論研究的持續對話。 因此在建立政府績效管理的證據管理系統時， 應更關注如何構建與專家學者、院校機構的良好合作關系，探討“績效信息”與“證據”轉化的具體機理。

（2）政府績效信息管理的證據合作生產。循證治理強調政府應當在社會治理的網絡內， 通過領導力協同多元主體共同進行證據的合作生產， 為了廣泛收集可被納入證據管理系統的原始數據、信息，還需要進一步對提供政府績效信息的多元主體進行識別，明確證據生產的機制和渠道。

（3）政府績效信息管理的質量評估標準。作為循證治理的核心要素，“證據” 是決定相應實踐能否取得成功的關鍵。相較于循證醫學研究，循證社會科學更關注復雜的動態社會問題， 在解釋一些具有典型性和情境特征的個體案例時， 定性研究成果的適用性未必不如定量研究成果。 如何建立符合現實社會需要的證據評價標準， 對政府績效管理需要的證據進行合理的質量評估， 是在利用循證治理的證據管理思想優化政府績效管理流程時必須考慮的問題。

（4）政府績效信息管理的動力機制問題。如何促

進政府績效實踐部門關注證據的生產、使用是推行基于證據的政府績效信息管理體系時必然面臨的重要問題。雖然引入證據管理系統帶來的績效信息管理科學性的提升會促進公民對政府績效信息乃至政府績效的信任，但從組織層面或個體層面而言，這種長期、隱性收益難以抵消制度創新帶來的學習成本和政績下降的風險。 如果不能形成有效的動力機制，循證方法的生效與證據管理系統的運作將會大打折扣。