少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護立法研究

金晶

在建設生態(tài)文明的過程中，完善生態(tài)立法是加強生態(tài)保護、提高生態(tài)治理力度最主要和最有效的手段。近年來少數(shù)民族自治地方在生態(tài)環(huán)境保護方面雖然取得了一定的成效，但沒有認識到生態(tài)文明涉及的面較廣，很多內容尚未納入民族立法中，民族立法難以發(fā)揮保護生態(tài)環(huán)境、促進生態(tài)文明建設的作用。因此，不斷加強和完善少數(shù)民族自治地方的生態(tài)保護立法工作是努力實現(xiàn)少數(shù)民族自治地方經濟社會發(fā)展與生態(tài)文明建設的必由之路。

一、加強生態(tài)保護立法是實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要保障

（一）少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)資源豐富但環(huán)境脆弱

我國少數(shù)民族地區(qū)大多地處生態(tài)資源較為豐富的西部地區(qū)和邊疆地區(qū)，生態(tài)環(huán)境狀況極其復雜，生態(tài)環(huán)境保護的戰(zhàn)略地位非常重要，同時少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境也極為脆弱。改革開放以來，少數(shù)民族地區(qū)的經濟獲得了較快的發(fā)展，但是為了生產和生活的需要，少數(shù)民族地區(qū)森林面積大幅度減少、資源過度開發(fā)，原有的生態(tài)平衡被日漸破壞，環(huán)境問題日益突出。一些曾經生態(tài)良好、資源豐富的地區(qū)因生態(tài)環(huán)境的破壞導致滑坡、泥石流等自然災害頻發(fā)，從而嚴重影響了少數(shù)民族地區(qū)的人民生產生活和經濟社會發(fā)展。因此，加強生態(tài)文明建設是實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

（二）少數(shù)民族的自然生態(tài)觀及習慣法的影響日漸衰微

長期以來，為了適應復雜的自然環(huán)境，各少數(shù)民族形成了獨具特色的生態(tài)文化，為少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護發(fā)揮了重要作用。在云南，少數(shù)民族有著許多善待自然的習俗和傳統(tǒng)觀念。如傣族“有了森林才會有水，有了水才會有田地，有了田地才會有糧，有了糧才會有人的生命”的樸素自然生態(tài)觀，哈尼族的“竜林”和“梯田”則顯示出人與自然和諧相處、相融共生的美好景象。少數(shù)民族的這些傳統(tǒng)生態(tài)倫理思想不同程度的反映在他們的神話傳說、宗教信仰、村規(guī)民約和習慣法中，并起到了很好的約束和規(guī)范作用。然而隨著經濟的發(fā)展，在經濟利益的驅使下，少數(shù)民族傳統(tǒng)的生態(tài)保護意識在逐漸弱化，年輕一代不僅沒有繼承生態(tài)保護的傳統(tǒng)，反而加劇了對環(huán)境的掠奪和破壞。另外，少數(shù)民族地區(qū)的農村生活垃圾、飲用水污染和濫用化肥農藥等環(huán)境生態(tài)問題日益嚴重。

（三）少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護立法的初步探索

少數(shù)民族自治地方的生態(tài)環(huán)境保護問題，如果僅由國家層面和省級層面進行立法是很難有效推進的，必須通過自治州和自治縣一級通過立法實現(xiàn)針對性的環(huán)境治理和生態(tài)保護。近年來，少數(shù)民族自治地方尤其是縣一級也不斷加大了生態(tài)保護的立法力度，通過立法實現(xiàn)了針對性的環(huán)境治理和生態(tài)保護。如《云南省景谷傣族彝族自治縣環(huán)境污染防治條例》《云南省寧洱哈尼族彝族自治縣環(huán)境污染防治條例》《云南省瀾滄拉祜族自治縣環(huán)境污染防治條例》《云南省景東彝族自治縣環(huán)境保護條例》。有的民族自治地方還針對本民族地方的實際，制定相應的單行條例，如云南省瀾滄拉祜族自治縣為了加強對擁有千年萬畝古茶園——景邁山的保護管理，根據《中華人民共和國環(huán)境保護法》，制定了《云南省瀾滄拉祜族自治縣景邁山保護條例》，對景邁山保護區(qū)的范圍、保護主體、保護的內容、開發(fā)利用的權限以及法律責任等進行了規(guī)定。該條例于2015年公布實施，整個立法目的明確、結構合理、條文可操作性強，是質量較高的民族自治地方立法。

二、少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護立法存在的不足

（一）立法目的不明確

少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護立法的目的主要受立法價值觀指導，但是一些少數(shù)民族自治地方的生態(tài)保護立法的內容通常只是在經濟立法中提及，且制定的條文數(shù)量較少。從少數(shù)民族自治地方生態(tài)立法的實踐看，少數(shù)民族自治地方主要是要求在地方經濟建設發(fā)展的過程中應充分注意環(huán)境保護的問題，并且在立法中做原則性的規(guī)定。然而在實際運行的過程中，少數(shù)民族自治地方尚未將環(huán)境保護法可持續(xù)發(fā)展原則放在優(yōu)先考慮的位置，由于片面重視地區(qū)經濟的立法目的從而造成少數(shù)民族自治地方的生態(tài)環(huán)境立法始終依附在經濟立法之上。

（二）條文缺乏可操作性

1.立法漏洞多

目前，少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護立法漏洞較多，導致很多領域無法可依，一些必要的環(huán)境保護法缺位。如在少數(shù)民族自治地方，關于污染防治、有毒化學品管理、濕地保護、荒漠化防治以及野生動植物保護等方面的問題無法可依的情況大量存在。此外，我國的少數(shù)民族自治地方立法較為滯后，往往是在社會經濟發(fā)展到某種程度的時候才對實際情況進行立法。這樣就會導致法律規(guī)定無法適應社會發(fā)展的需要，從而不利于生態(tài)保護的事前風險防范、事中行為規(guī)范和事后糾紛解決。

2.立法語言不規(guī)范

在少數(shù)民族自治地方的立法規(guī)范方面，必須明確將適用的主體、調整的對象和規(guī)范的內容列出來。然而，由于少數(shù)民族自治地方的立法機構對少數(shù)民族自治地方生態(tài)立法內容在規(guī)范體系中的地位認識不足，所以普遍存在生態(tài)保護方面的自治條例和單行條例的條文表達不準確的現(xiàn)象。如當前在一些民族自治地方的自治條例中使用了政策性語言和道德要求的語言，而并不是法律規(guī)范的語言。

3.原則性規(guī)定多

我國當前的少數(shù)民族自治地方的一些自治立法和變通立法的原則性條款較多，可操作性的條款較少，在執(zhí)行的過程中存在一定的難度。通過制定相關的配套和變通規(guī)定的目的是為了更好地解決立法的操作性問題。如果缺乏操作性，法律條文就是一紙空文。從另外一個方面講，粗略和不具體的法律條文對地方生態(tài)保護立法的執(zhí)行和實施存在不利的影響，也不利于公民正確、全面的理解法律法規(guī)的內容。如果法律規(guī)定缺乏度量標準，便無法準確判斷它的法律效力。如對生態(tài)環(huán)境法律責任的規(guī)定，其如果只是原則性規(guī)定承擔行政責任、民事責任、刑事責任，并沒有相應的適用情形和具體的處罰標準，有關部門在實踐中就無法執(zhí)行，一些生態(tài)環(huán)境方面的矛盾糾紛就無法得到有效的解決。

4.立法內容模仿上位法

在少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護立法中，民族自治地方的立法機關為了能與上位法保持一致，常常會選擇采用照搬照抄國家法的立法模式。因為過度模仿國家立法，少數(shù)民族自治地方的生態(tài)保護立法缺乏針對性，在少數(shù)民族自治地方的生態(tài)保護立法配套上難以真正發(fā)揮具體化和補充性的作用。民族自治地方的立法與國家立法，以及不同少數(shù)民族自治地方的立法之間存在較多的重復性現(xiàn)象，也嚴重浪費了少數(shù)民族自治地方的立法資源。

（三）立法程序復雜低效

少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護立法的程序復雜，立法周期長，通常要經過提議、起草以及法案的提出、審議、表決和批準生效等程序。如一個單行條例的制定，首先要由自治地方人大或政府納入立法規(guī)劃中，并在立項之后啟動草案起草工作，再征求自治地方人民政府有關部門意見和反復修改草案。只有當人大常委會接受了政府關于單行條例草案審議的請求之后，這個單行條例草案才能正式進入立法程序中。如果人大常委會未通過便又要回到征求意見和反復修改的過程中，這樣一來，基本立法程序走完需要幾年的時間。另外，由于我國的民族自治地方大部分都是財政困難的西部地區(qū)或邊疆地區(qū)，立法隊伍人才缺乏，立法資金投入有限，立法質量也不高。

三、依法治國背景下完善少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護立法的策略

著名的法學家吉爾茨曾經說過：“法律就是地方性知識”。“地方”在這里并不只是指空間、時間、階級和各種問題，而主要是指特色，也就是一個地區(qū)所發(fā)生的各種事件在本地認識與可能發(fā)生的事件的合理想象緊密聯(lián)系在一起，所以準確把握和理解少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護特色具有非常重要的意義。

（一）根據不同少數(shù)民族自治地方實際進行立法

少數(shù)民族自治地方的自然條件和生態(tài)環(huán)境各具特色，所以少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護立法應依據本民族自治地方經濟社會發(fā)展以及環(huán)境資源保護利用的特點制定民族自治法規(guī)。這不但能克服國家統(tǒng)一立法缺乏針對性的弊端，而且能解決國家法實施過程中難以獲得少數(shù)民族心理認同的缺陷，最能體現(xiàn)民族自治地方的優(yōu)勢和特點，同時借助民族自治法規(guī)的強制性力量實現(xiàn)對民族自治地方環(huán)境資源的有效保護和利用。如云南省瀾滄拉祜族自治縣針對珍稀古茶樹資源保護，頒布實施了《云南省瀾滄拉祜族自治縣古茶樹保護條例》，其中第十一條這樣規(guī)定：“對景邁、芒景古茶樹上衍生的特有藥材‘螃蟹腳，實行單數(shù)年采摘，嚴禁在雙數(shù)年采摘、收購、加工和出售。”該條文的內容不僅體現(xiàn)了少數(shù)民族尊重自然、順應天時的自然生態(tài)觀，并且少數(shù)民族的習慣法重新通過現(xiàn)代立法被賦予了更強大的約束力。

（二）結合少數(shù)民族習慣法進行立法

我國疆域遼闊、民族眾多，各個少數(shù)民族地區(qū)的民族習俗、宗教和文化等深深受到民族習慣法、村落習慣法和宗教習慣法的嚴重影響，長期以來讓廣大少數(shù)民族形成了較為濃厚的習慣法觀念、習慣法意識。從某種程度上講，國家的制定法與習慣法相比較，習慣法與普通民眾的生活更加貼近，對人們的行為規(guī)范影響非常大。然而制定法因對民族特點的把握不準確，缺乏針對性，所以在經過慎重的權衡利弊和嚴格的立法程序之后，依然在實施過程中遭遇困境，無法較好的得到貫徹。因此，在少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護立法中，應充分發(fā)揮少數(shù)民族習慣法的地位和作用，合理處理少數(shù)民族習慣法與制定法之間的關系。同時，針對一些習慣法中存在的不符合當前法制的要求，以及與當前法律制度相沖突的地方應進行非常慎重的考慮，始終以有利于國家法制統(tǒng)一、有利于少數(shù)民族地區(qū)社會和經濟發(fā)展、維護民族團結、促進少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)文明建設出發(fā)，正確處理好國家制定法和少數(shù)民族習慣法之間的關系，以便能在當前尚無條件以國家制定法替代少數(shù)民族習慣法的同時，積極進行自治變通立法。

（三）增強立法的實效性和可操作性

少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護立法的制定應緊密結合少數(shù)民族自治地方的實際特點，并根據實際需求進行有序推進。切忌盲目的追求少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護立法體系的完整性，并對一些上位法中已有的規(guī)定不能再簡單重復進行，合理的將生態(tài)保護立法的重點放在生態(tài)保護過程中實際遇到問題的銜接配套上，提高民族自治地方生態(tài)立法的實效性和可操作性。少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護是一個復雜的系統(tǒng)工程，單靠一個地區(qū)、一級政府或一個部門的力量是不夠的，民族自治地方立法要著力解決好生態(tài)環(huán)境保護中存在的多頭管理和利益分割的問題，通過立法形成合力，共同推進民族自治地方生態(tài)環(huán)境的治理力度。

四、結語

總之，在依法治國的背景下，少數(shù)民族自治地方在快速發(fā)展經濟的同時應充分認識到生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要性。因此，為了更好地推動少數(shù)民族自治地方生態(tài)朝著可持續(xù)方向發(fā)展，需要根據實際情況完善少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護立法，為少數(shù)民族自治地方的生態(tài)保護提供有力的法律保障。

（作者單位：普洱市委黨校）