武夷山國家公園試點體制運行的思考

林敬志

一、國家公園試點體制基本情況

2013年十八屆三中全會的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了建立國家公園體制。2014年中央全面深化改革領導小組，將國家公園體制改革試點工作確定為必須完成的改革任。2015年出臺了《建立國家公園體制試點方案》，2016年各試點省（市）實施國家公園體制試點，2017年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》。目前我國已經設立10個國家公園體制試點區，涉及12個省份。

二、武夷山國家公園試點體制的基本情況

從2015年起，武夷山市成立武夷山國家公園試點籌備組和對接辦，抽調景區、保護區、市政府相關人員組成團隊，負責前期的資料收集和調研，并完成《武夷山國家公園體制試點區試點實施方案》。

2016年6月17日，《武夷山國家公園體制試點區試點實施方案》獲批，試點區范圍選取武夷山自然保護區、武夷山風景名勝區及中間過渡地帶，面積達982.59平方千米。

2017年3月12日，中共福建省委機構編制委員會印發閩委編[2017]5號《關于武夷山國家公園管理局主要職責和機構編制等有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），成立武夷山國家公園管理局，為福建省政府垂直管理的正處級行政單位，可謂是武夷山國家公園管理局的“三定方案”。在《通知》中，明確將武夷山風景名勝區管委會有關自然資源管理、生態保護、規劃建設管控等方面的職責，劃歸武夷山國家公園管理局，景區更名為武夷山風景名勝區旅游管理服務中心，作為武夷山市管理的副處級事業單位，主要承擔風景名勝區旅游服務有關職責。景區執法大隊承擔的有關自然資源保護、管理方面的執法職能，劃入武夷山國家公園執法支隊，只保留旅游市場監管的執法職能。

2017年11月24日，通過《武夷山國家公園條例（試行）》，從2018年3月1日起實施。

三、武夷山國家公園試點體制運行中存在的問題與應對建議

（一）管理機構設置問題

在武夷山國家公園體制中，在武夷山景區范圍內實行保護管理和服務管理，分別由兩個政府機構負責，其中武夷山國家公園管理局負責有關自然資源管理、生態保護、規劃建設管控等方面的職責。而武夷山風景名勝區旅游管理服務中心主要承擔風景名勝區旅游服務有關職責。兩個政府機構，在同一區域內，分別由不同層級的政府管理，分別行使不同的管理職能。這與試點體制要根除“九龍治水”的頑疾，修正“碎片化”管理的體制弊端，突破利益固化的藩籬的初衷相違背。

這是主導試點方案的省林業廳與武夷山市政府在溝通協調中相互讓步的結果，武夷山市政府為了在景區中占有一席之地，在武夷山國家公園中有話語權，確保地方既得利益不受損，而省林業廳為了減少試點推進阻力，獲得試點區域內武夷山市政府支持，將景區中旅游服務有關職能留給了武夷山當地，沒有全部將景區的職能和人員統一劃歸到武夷山國家公園管理局。

武夷山國家公園管理局內設“一辦四部”和兩個事業單位，這種設置不完善和不健全。對自然保護區沒什么影響，因自然保護區管理局是整體劃轉到國家公園，保護管理依然是原班人馬，但景區就不一樣了。試點前由景區管委會統一實行保護管理職責，現在景區只保留旅游服務有關的職責，大部分職責劃歸國家公園，而人員只劃轉小部分，這就導致武夷山國家公園管理局擁有一大堆的職責，卻缺少干活管事的人員，武夷山國家公園要實行更高標準、更嚴要求的保護管理談何容易。而且試點方案中缺少有關武夷山文化遺產的保護，這對武夷山作為文化與自然雙遺產地的保護管理也是極其不利的。

首先，明確在試點區域內只設立武夷山國家公園管理局一個管理機構，實現“一個保護地一個牌子，一個管理機構”。在統一組織架構下，管理局內設保護區、景區和過渡區三個相對獨立的管理機構，其中保護區和景區原有管理機構分別行使原有管理區域內相應職能，過渡區在整合原有國家森林公園管理機構等后，設立新的過渡區管理機構，統一對該區域實行保護管理。新的試點體制可謂是牽一發而動全身，難免掛一漏萬，這種設制可以彌補試點方案中遺漏和欠缺的事項，三個內設的管理機構可暫時依托原有各自機構的人員，各就各位各司其責，在運行過程中再進行調整，以這種較平穩的改革方式推進武夷山國家公園試點體制，對武夷山來說是個平穩過渡的方案，對武夷山各方影響和震蕩都較小，保護管理工作也不會出現推諉扯皮的現象。

其次，在試點過渡期內不宜依托福建省林業廳開展工作，因林業廳涉及部門利益太多，宜依托福建省發展改革委員會相對中立的部門開展工作，這樣協調和處理問題會更加公平、公正和全面。

最后，為解決當前多頭管理問題，需要整合當前存在的兩個政府管理機構，將武夷山風景名勝區旅游管理服務中心吸收到武夷山國家公園管理局。打破行政區界，消除行政壁壘，各級政府要積極整合生態文明建設相關職能部門，健全運行機制和監督體系，實施統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法，破解“部門利益梗阻”的現象。

為了進一步理順管理機制，有利于地方政府協調工作，建議武夷山國家公園管理局局長由武夷山市市長兼任，明確寫到《武夷山國家公園條例》中，以立法的形式將局長人選固定下來，減少將來因人事體制等變動而變動，有利于武夷山國家公園的穩定發展。

（二）景區保護管理與執法問題

武夷山景區執法大隊主要職責是負責武夷山風景名勝區64平方千米范圍內的資源保護執法工作，現有工作人員108人，行使相對集中行政處罰權，執法中涉及13個部門的45部法律、法規和規章，適用法律條文128條。武夷山景區執法大隊實行“網格化”管理，按照“五定”原則，劃分各隊員的責任片區，做到“片區到人，責任到人”。

由于武夷山景區執法大隊沒有劃轉到國家公園，在試點期間，涉及行使景區相對集中行政處罰權的機構仍然是武夷山市行政執法局。武夷山國家公園管理局擁有生態資源保護管理職能，但其自身不具備條件行使相應職能的資質和能力，而景區執法大隊具有行使相應職能的資質和能力，現在卻沒有這些職能，在銜接中出現了漏洞，并在生態資源保護管理上出現了相互推諉扯皮的現象。這是必須直面的問題，而且迫在眉睫，急需解決。因景區內的巖茶價值很高，開墾茶山的誘惑力很大，不法分子就會趁機鋌而走險，實施毀林開荒、林下套種、開墾擴種、加大蠶食擴種等破壞景區生態環境。

對于生態資源保護管理，兩個管理機構要有更高的站位，以高度的責任感和使命感，勇于擔當，在試點過渡期內，加強溝通，相互協作，建立聯席會議等長效機制，實行聯合保護管理機制。國家公園管理局可以嘗試委托景區執法大隊代管的方式，相互協作，牢牢守住生態保護底線，確保生態系統原真性和完整性。這只是當前權宜之計，從長遠考慮，還是要將景區執法大隊人員劃轉進入國家公園，這樣才名正言順，更加有利于景區的保護管理。

《武夷山國家公園條例（試行）》明確規定武夷山國家公園管理機構實行相對集中行使行政處罰權，履行國家公園范圍內資源環境綜合執法職責。這彌補了試點方案的不足，接下來就要抓好增加人員編制和省政府授權行使相對集中行政處罰權的銜接工作。

（三）試點體制利益協調問題

武夷山國家公園試點體制的改革，必然涉及調整武夷山景區經營機制，觸及當前既得利益各方，改變地方各方利益格局。

旅游業是武夷山的支柱產業，景區門票收入中的一部分要上繳武夷山市財政，因此，如何理順武夷山市政府的利益關系，將直接影響到武夷山市政府對推進該試點體制的積極性。

在試點過渡期內，在中央政府沒有專項資金支持和資源產權制度難以進行較大調整的情況下，地方各級政府應先抓體制改革。如果在改革初期不刻意強調全民公益性，不動武夷山市政府的重要財源景區門票，武夷山市政府就會有參與的積極性，并在統一管理上進行更大的體制突破。試點體制改革的目標是統一、規范、高效，全民公益性只是改革目標之一。因此，試點體制機制應確定分階段改革方案，選擇改革重點，改革初期，先抓統一、規范等方面的工作，并將全民公益性作為改革終極目標。科學創新體制機制，把保護武夷山自然生態系統和文化遺產放在首位。

四、結語

武夷山國家公園試點區域內同時具有自然保護區、風景名勝區和國家森林公園，而且各自有不同的主管機構，其復雜性和特殊性增加了整合的難度。通過探索武夷山國家公園試點體制，尋求適合我國南部地區的國家公園體制，對試點中獲得的經驗予以總結，并對試點中出現的各種問題、暴露出的各種矛盾加以研究分析，尋求解決方案，形成可復制、可推廣的武夷山保護管理模式，貢獻武夷山經驗。現階段國家公園試點體制已進入攻堅時期，要推進頂層設計，落實管理主體，編制全國國家公園發展規劃，著手規劃國家公園立法工作，出臺相應的規范性指導文件，從整體上推進國家公園體制建設。國家公園試點體制唯有直面矛盾和問題，妥善處理好運行中存在的各種問題，才能行穩致遠，促進具有中國特色國家公園體制建設的健康發展。

（作者單位：武夷山風景名勝區旅游管理服務中心）