PPP模式下城市污水處理風險管理

楊偉明

摘要： 城市污水處理利國利民、造福自然，是公益性質的，且項目周期長、涉及因素復雜。因此需要積極引入社會資本，實現多元化投資管理，以發揮各方所長。但是城市污水處理的特性導致其應用PPP模式進行投融資建設運營過程中的風險管理不容忽視。本文在梳理PPP模式在我國的發展歷程的基礎上，系統地研究了PPP模式下城市污水處理的風險管理。

Abstract： Urban sewage treatment benefits the people and the nature， is the public welfare nature， and the project cycle is long， the involved factors are complex. Therefore， it is necessary to actively introduce social capital and realize diversified investment management to give full play to the strengths of all parties. However， the characteristics of urban sewage treatment can not ignore the risk management in the construction and operation of investment and financing. Based on the analysis of the development process of PPP mode in China， this paper systematically studied the risk management of urban sewage treatment in PPP mode.

關鍵詞： 風險管理；城市污水處理；PPP

Key words： risk management；urban sewage treatment；PPP

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）11-0038-02

0 引言

自十九世紀五十年代中期開始，我國開始了農村轉化為城市的進程。改革開放以后，我國城市化進程明顯加快。2010年我國經濟總量更是超過日本，成為世界第二大經濟體。伴隨經濟和城市的迅猛發展和繁榮，各種社會問題也迎面而來，如環境污染、垃圾圍城、水污染等等。其中水污染問題就是其中較為嚴峻的問題之一，且嚴重影響著廣大人民群眾的生活，所以城市污水處理至關重要。但是，由于我國復雜的歷史和現實背景原因，導致了城市污水處理項目落地快、運營難的矛盾局面。究其原因，復雜的地方財政體系和金融市場運行機制、政府干預和市場無形的手間的矛盾等是最大的路障。這就造成了污水處理項目資金的不可持續和缺乏完善的競爭機制以及運營管理困難，嚴重阻礙了我國城市化的完美進程。因此，就需要積極發動民營資本的力量和智慧，引入完善的法律和競爭機制，為實現偉大目標而奮斗。

但是，政企合作的PPP模式大都在一些時間長、非盈利項目上應用，這就造成了項目缺乏利潤導向的引力，更有時間帶來的不確定性，這導致項目的風險大大提升，不易形成一個可持續的產業鏈條。因此，有必要對城市污水處理項目的風險進行完整的分析和研究，盡可能地減少社會資源的不必要的浪費，提高項目實施的效率和效益。

1 文獻綜述

我國進行PPP模式的探索和應用研究主要經歷了三個階段：

第一，PPP模式概念的引入階段，這一階段主要是闡述PPP的相關內涵和國外的應用背景，以及PPP模式在我國背景下的可行性研究等。如劉薇通過研究英國和加拿大的實踐經驗，闡述了政社合作的伙伴關系、利益分享、風險分擔三個特征[1]。沈義對城鎮污水處理使用PPP模式進行了闡述[2]。

第二，PPP模式實踐應用階段，這一階段主要是研究PPP模式在我國的應用研究及問題解決等。如賈康等立足我國實際情況，積極借鑒國外成功的政企合作的經驗，研究了PPP模式在我國的實踐和效應問題[3]。陳琴琴立足我國污水處理新目標，研究了新型城鎮化下PPP城市污水項目的應用[4]。沙莎等研究了空間集約型污水處理項目在新形勢下的應用[5]。

第三，PPP模式實踐反饋階段，這一階段主要是對項目運營后存在的問題的反思，及對PPP模式的進一步深化。如孫學工等指出目前新現狀，呼吁改革，創新PPP模式[6]。周正祥等立足經濟新常態，進一步深化了PPP模式的研究[7]。

根據PPP模式不同研究階段中的文獻來看，大都集中在實踐應用的研究上，雖有涉及PPP模式風險的內容，也是進行相關部分的分析，不盡全面和系統，也難以具體到城市污水處理問題上來。本文通過系統完整地梳理PPP模式下城市污水處理項目的風險因素，以求為PPP模式的新發展添磚加瓦，為城市污水處理各方提供一些風險管理的參考意見。

2 PPP模式下城市污水處理風險分析

2.1 競標風險

項目審批過程中，政府的作用過于強大，會導致“尋租”以及帶來市場準入風險。

2.2 談判風險

因受城市污水處理項目的公益性和長期性制約，投資方在項目的投、建、營普遍存在風險，因此在項目談判中應對各細節問題具體化、規范化。

2.3 規劃風險

城市污水處理項目前期規劃與后期運營的不一致易造成不必要的損失，為規劃風險。

2.4 投融資風險

城市污水處理項目的公益性、周期長，會造成各方資本望而止步。

2.5 建設風險

城市污水處理項目建設中，承包方和施工方間的不協調以及安全事故、材料成本變動等會導致建設風險。

2.6 排放風險

無法控制某些污水源超標排放會變動處理成本，破壞設計工藝，造成處理效率不高，此為排放風險。

2.7 政策風險

社會和自然環境的變化會導致新政策、新標準的出現，污水處理系統就必須適時改變，無形中增加了成本和風險。

2.8 硬件風險

城市污水處理系統運行需要城市管道網的配合，原有硬件的完善與否影響污水處理的進出水量等效率問題。

3 PPP模式下城市污水處理風險管理

3.1 不可抗風險管理

不可抗風險可通過分散、轉移等方式予以規避，如擴大投資者的范圍，甄選實力強大的社會資本以分散風險。或可與第三方保險機構合作，以達到轉移不可抗風險的目的。

3.2 投融資和談判風險管理

項目規劃過程中探索有效的城市污水處理盈利模式及約定相關政府補貼的及時轉移等能夠有效降低投融資雙方的風險預期。政府作為法的代表人，公平公正、正大光明的征投標程序可規避虛假作業、暗箱操作和“尋租”現象等。

3.3 建設風險管理

建設風險可以通過轉移、規避或自留等方式應對，如可委托政府監管、代管等達到轉移風險的目的。

3.4 政策風險管理

項目規劃過程中就要選擇合理的技術設備和處理工藝問題，以保證有足夠的彈性來應對處理標準變化的風險。通過調節處理價格也可以部分應對政策風險。

3.5 排放風險管理

采取浮動價格可以有效應對污水超標排放的問題，并由政府規制污水量和質的問題，從而降低排放風險。

4 河北省無極縣污水處理風險管理案例分析

河北無極縣因歷史原因，污水污染問題比較嚴重，對水資源、土地及空氣均產生了較大污染。在污水處理廠項目的籌建過程中，縣政府采用了政企合作即PPP模式思路，積極發揮社會資本的重要作用。

污水處理項目從招投標到運營后整個過程中存在的主要風險有：缺乏法律制度保障、工程運作不暢；工程投資額巨大，資金短缺，運行成本偏高；污染物處理效率偏低，水質超標，運營費用高。

根據以上存在的風險，可制定出如下幾點管理措施予以借鑒和規避風險。①資產國有化。通過政府持股、監管可以分散不可抗風險和政策風險等。②政府監督。因污水處理項目管理公司具有國有性質，一定程度上避免了政府違約風險。③針對不可抗力風險，污水處理項目管理公司采取了與政府溝通延長經營期并建立分擔機制，同時購置商業保險。④針對法律政策變更帶來的風險，污水處理項目管理公司采用合同的方式明責和建立風險補償及分擔機制。⑤針對市場需求風險，污水處理項目管理公司進行了長期的統計分析，并且跟政府在合同中明確了水價浮動機制。政府在市場需求變化時應當以一收購價對項目管理公司做出補償。⑥運營維護風險。聘請專業人士及與各相關政府部門緊密合作應對建設、運營過程中的風險。

5 結論與展望

風險管理體系設計合理，不僅會促進PPP項目的進一步發展，還會提升項目各參與方的形象、信用和經濟效益。否則，將會增加任一方的營運成本，加劇PPP項目的風險程度，使PPP項目面臨失敗的危險。

于此同時政府也應該完善法律體系、完善企業準入機制、采取有償回收措施、鼓勵多元機制進行長期投資。PPP項目涉及的基本上都是公共基礎設施，其具有投資時限長、非盈利的屬性與私人投資者利潤最大化相矛盾。但是，隨著我國經濟不斷發展，政府職能定位逐漸清晰，相信通過協調投資方追求企業經濟效益和政府追求社會效益的矛盾，以及雙方之間的有效合作、合理分擔風險，能夠實現兩者之間的雙贏，最終達到經濟效益和社會效益的最優化目的。

參考文獻：

[1]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現實例證[J].改革，2015（1）：78-89.

[2]沈義.城鎮污水處理項目PPP模式研究[D].武漢科技大學，2017.

[3]賈康，林竹，孫潔.PPP模式在中國的探索效應與實踐[J]. 經濟導刊，2015（1）：34-39.

[4]陳琴琴.新型城鎮化下小城市污水處理項目PPP的應用研究[D].東南大學，2016.

[5]沙莎，鄒漢平，鄭嫣茹.空間集約型污水處理廠在新型城鎮化背景下PPP模式中的作用研究[J].環境與可持續發展，2016，41（3）：35-37.

[6]孫學工，劉國艷，杜飛輪，等.我國PPP模式發展的現狀、問題與對策[J].宏觀經濟管理，2015（2）：28-30.

[7]周正祥，張秀芳，張平.新常態下PPP模式應用存在的問題及對策[J].中國軟科學，2015（9）：82-95.