我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)供給問(wèn)題的探析

張?zhí)m萍

摘要： 在敘述我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)制度體系發(fā)展概況的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)供給存在的主要問(wèn)題，并對(duì)我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)供給的改革提出一些建議。

Abstract： This essay analyses the existing problems of occupation qualification certificate supply in our country， after it narrates the outline of the occupation qualification certificate system in our country. It also puts forward some suggestions about supply side reform of our country's occupation qualification certificate system.

關(guān)鍵詞： 職業(yè)資格證書(shū)制度體系；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；問(wèn)題

Key words： occupation qualification certificate system；structural reform of supply-side；problems

中圖分類號(hào)：C975 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）11-0009-02

0 引言

近兩年“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”成為各屆討論的熱詞，“供給側(cè)改革”是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的概念，是指在供給的一端，即生產(chǎn)社會(huì)發(fā)展所需基礎(chǔ)物品的一端展開(kāi)改革。其影響不僅限于經(jīng)濟(jì)改革，它引發(fā)了文化、教育等領(lǐng)域相應(yīng)改革。職業(yè)資格證書(shū)制度是由一系列正式或非正式規(guī)則構(gòu)成的體系，是規(guī)劃、培育、開(kāi)發(fā)、利用、管理和監(jiān)控勞動(dòng)力資源的職業(yè)資格狀況的綜合體系，它包括職業(yè)分類和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)技能鑒定和職業(yè)資格證書(shū)運(yùn)行等四個(gè)子系統(tǒng)[1]。與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“供給側(cè)”概念相似，職業(yè)資格證書(shū)的供給側(cè)是指促成職業(yè)資格證書(shū)輸出的一端，包括管理職業(yè)資格證書(shū)制度體系運(yùn)行的相關(guān)主體，組織職業(yè)技能鑒定與職業(yè)資格認(rèn)證主體，職業(yè)資格證書(shū)頒發(fā)及管理機(jī)構(gòu)，職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等。

1 我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)制度體系的發(fā)展概況

我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)制度始于20世紀(jì)五十年代中期開(kāi)始實(shí)施的工人技術(shù)等級(jí)考核制度，改革開(kāi)放后我國(guó)開(kāi)始探索國(guó)家資格認(rèn)證與職業(yè)資格證書(shū)制度。原勞動(dòng)部、人事部1994年聯(lián)合頒發(fā)的《職業(yè)資格證書(shū)規(guī)定》明確了工人考核制度轉(zhuǎn)軌，標(biāo)志著職業(yè)資格證書(shū)制度建設(shè)工作提上日程，職業(yè)資格證書(shū)制度開(kāi)始啟動(dòng)[2]。《勞動(dòng)法》和《職業(yè)教育法》是我國(guó)確立職業(yè)資格證書(shū)制度的法律基礎(chǔ)。我國(guó)第一部《職業(yè)分類大典》（1999年版）是對(duì)職業(yè)進(jìn)行科學(xué)分類的權(quán)威文獻(xiàn)，它較全面地體現(xiàn)了我國(guó)當(dāng)時(shí)社會(huì)職業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。2000年原勞動(dòng)部頒發(fā)了《招用技術(shù)工種從業(yè)人員規(guī)定》，印發(fā)了《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)資格證書(shū)制度建設(shè)的若干意見(jiàn)》，初步建立起職業(yè)資格證書(shū)框架。2003年頒布的《行政許可法》為需要實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入制度的職業(yè)劃定明確了范圍。2003年的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》、2004年的《教育部等七部委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的的若干意見(jiàn)》和2005年的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》都表示要嚴(yán)格執(zhí)行就業(yè)準(zhǔn)入制度和完善職業(yè)資格證書(shū)制度。在此階段，我國(guó)初步建立了職業(yè)資格證書(shū)制度的法律規(guī)范和工作體系。

由于設(shè)立及維護(hù)職業(yè)資格證書(shū)均涉及到一定的經(jīng)濟(jì)利益，因此各政府部門(mén)競(jìng)相設(shè)立職業(yè)資格、過(guò)度干預(yù)職業(yè)資格認(rèn)證，致使職業(yè)資格認(rèn)證管理混亂。《行政許可法》的實(shí)施并沒(méi)有遏制職業(yè)資格認(rèn)證管理混亂現(xiàn)象。國(guó)務(wù)院2007年發(fā)出了《關(guān)于清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關(guān)活動(dòng)的通知》，且在2014年六月至2016年十一月期間分七批取消了四百余項(xiàng)職業(yè)資格的許可和認(rèn)定事項(xiàng)。2017年九月人力資源和社會(huì)保障部正式公示了國(guó)家職業(yè)資格目錄清單共140項(xiàng)，清單外一律不得設(shè)定職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)。

2 我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)供給存在的主要問(wèn)題

我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)的供給方包括中央政府部門(mén)、地方政府部門(mén)及其下屬機(jī)構(gòu)等，還包括行業(yè)組織及一些國(guó)內(nèi)知名企業(yè)，也包括國(guó)際認(rèn)證機(jī)構(gòu)。我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)的需求方包括從業(yè)者、執(zhí)業(yè)者及求職就業(yè)者，他們?yōu)閭€(gè)體，而且需要將其獲取的職業(yè)資格證書(shū)提供給他們的應(yīng)聘或就業(yè)單位以證明自己具備勝任某職業(yè)崗位的必備知識(shí)和技能。職業(yè)資格證書(shū)的需求方還包括企事業(yè)單位和其他經(jīng)濟(jì)類型，這類需求方為集體，且是職業(yè)資格證書(shū)的最終需求方。個(gè)體需求方需憑借職業(yè)資格證書(shū)向用人單位、或政府部門(mén)證明自己具有從事某一職業(yè)所必備的學(xué)識(shí)和技能，以便于求職、任職、從業(yè)。集體需求方可以依據(jù)職業(yè)資格證書(shū)來(lái)招聘錄用、任用勞動(dòng)者。

盡管國(guó)家已大力清理整頓職業(yè)資格證書(shū)泛濫等亂象，但目前仍至少有兩千多種職業(yè)資格證書(shū)。一些行業(yè)持證上崗的確有其存在的必要性，不過(guò)數(shù)量如此龐大的職業(yè)資格證書(shū)，明顯不是我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展正規(guī)而成熟的成果。目前我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)供給存在的主要問(wèn)題如下：

2.1 存在大量無(wú)必要的準(zhǔn)入類職業(yè)資格證書(shū)

準(zhǔn)入類職業(yè)資格認(rèn)證，對(duì)于維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、公民人身安全有著密切的關(guān)系。在推行職業(yè)資格證書(shū)制度初期，原人事部門(mén)較準(zhǔn)確地理解了執(zhí)業(yè)資格、就業(yè)準(zhǔn)入的涵義，其推出職業(yè)資格能做到與相關(guān)部委密切協(xié)作，基本上做到了先試點(diǎn)再推開(kāi)。其推行專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格制度比較順利，得到了社會(huì)的認(rèn)可。而原勞動(dòng)部門(mén)未準(zhǔn)確掌握就業(yè)準(zhǔn)入的內(nèi)涵，且沒(méi)有嚴(yán)格依照意見(jiàn)征求、先試點(diǎn)再推開(kāi)的行政程序，從而擴(kuò)大了準(zhǔn)入職業(yè)范圍。同時(shí)，很多準(zhǔn)入類職業(yè)資格證書(shū)的報(bào)名、培訓(xùn)、考試、備案、年檢等諸多環(huán)節(jié)都集中于行政權(quán)力手中，與這些環(huán)節(jié)一一對(duì)應(yīng)無(wú)不是巨大的經(jīng)濟(jì)利益或其它相關(guān)利益。各個(gè)部門(mén)或地方政府為了自身利益，熱衷于不斷設(shè)置更多的資格證書(shū)，并設(shè)法將其抬高到“上崗必需”的重要程度，各種準(zhǔn)入類職業(yè)資格證書(shū)越來(lái)越多，越來(lái)越多的行業(yè)就業(yè)門(mén)檻被抬高。那些沒(méi)有必要實(shí)行職業(yè)資格證書(shū)制度的職業(yè)通過(guò)相關(guān)政府部門(mén)的行政規(guī)章而設(shè)置，它們于是披上了合法性的外衣。

此外，隨著近十幾年我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的不斷變化，許多行業(yè)的職業(yè)內(nèi)容也發(fā)生了較大的改變。一些早期制定的職業(yè)資格認(rèn)證已跟不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，部分職業(yè)資格的市場(chǎng)價(jià)值在逐漸降低，甚至已無(wú)實(shí)際意義。因此實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入的職業(yè)范圍令人質(zhì)疑，是職業(yè)資格證書(shū)制度存在問(wèn)題的之一，也是最為嚴(yán)重的問(wèn)題。許多“偽準(zhǔn)入類職業(yè)資格證書(shū)”的供給，導(dǎo)致了我國(guó)資源的大量浪費(fèi)，增加了政府巨額的管理成本；對(duì)證書(shū)個(gè)體需求方來(lái)說(shuō)，這類證書(shū)在他們的就業(yè)道路上無(wú)形中增加了一道門(mén)檻。

2.2 職業(yè)資格證書(shū)重復(fù)供給泛濫

隨著市場(chǎng)發(fā)展的細(xì)化，職業(yè)細(xì)化現(xiàn)象也日趨明顯，職業(yè)資格證書(shū)也隨之細(xì)化，導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)內(nèi)的職業(yè)資格重復(fù)率高。此外，各政府部門(mén)或行業(yè)協(xié)會(huì)為爭(zhēng)斗職業(yè)資格認(rèn)證利益，競(jìng)相濫設(shè)職業(yè)資格證書(shū)，甚至名字相近的證書(shū)有十幾種，分別由不同機(jī)構(gòu)組織實(shí)施職業(yè)資格認(rèn)證和頒發(fā)證書(shū)。然而這些重復(fù)供給的同名或同職業(yè)證書(shū)的供給方，又互相不認(rèn)可對(duì)方的證書(shū)。這種重復(fù)供給造成政府資源、乃至社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，同時(shí)造成了職業(yè)資格證書(shū)制度的管理混亂，擾亂了職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于證書(shū)的個(gè)體需求方來(lái)講，不得不重復(fù)參加認(rèn)證，造成他們時(shí)間和資金上的浪費(fèi)，同時(shí)也使得證書(shū)的最終需求方迷茫，不知道哪個(gè)機(jī)構(gòu)頒發(fā)的證書(shū)更權(quán)威，從而對(duì)整個(gè)職業(yè)資格證書(shū)制度產(chǎn)生質(zhì)疑。

2.3 供給的職業(yè)資格證書(shū)質(zhì)量偏低

職業(yè)資格證書(shū)所反映的能力不能很好地與企業(yè)崗位所需能力相匹配，供給的職業(yè)資格證書(shū)質(zhì)量偏低。其根本的原因在于職業(yè)資格認(rèn)證考核內(nèi)容不科學(xué)，考核內(nèi)容與實(shí)際生產(chǎn)崗位要求尤其最新技術(shù)脫節(jié)，考核內(nèi)容不具有針對(duì)性，同時(shí)考核缺乏對(duì)考生職業(yè)道德、思想品德、創(chuàng)新精神、工作態(tài)度以及心理素質(zhì)等與工作效率密切聯(lián)系的綜合素質(zhì)的考核；其次是認(rèn)證方式不合理，我國(guó)的職業(yè)資格認(rèn)證的考核方式偏重理論考試，實(shí)操考試主要是針對(duì)一個(gè)工種的某幾個(gè)技能點(diǎn)進(jìn)行隨機(jī)抽樣考評(píng)，不能對(duì)一個(gè)工種實(shí)施全方位考評(píng)，不能準(zhǔn)確衡量持證者的執(zhí)業(yè)能力和給用人企業(yè)提供一個(gè)明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)[3]。此外，少數(shù)考試機(jī)構(gòu)為了短期利益，以降低標(biāo)準(zhǔn)和放寬考試要求為代價(jià)，形成“花錢(qián)買(mǎi)證”的不正之風(fēng)，嚴(yán)重破壞職業(yè)資格證書(shū)考試的社會(huì)形象，對(duì)職業(yè)資格證書(shū)考試事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展造成惡劣影響。

2.4 職業(yè)資格證書(shū)供給結(jié)構(gòu)不合理

張涵（2008年）的一篇文章指出，國(guó)內(nèi)所有依據(jù)國(guó)家單項(xiàng)法律規(guī)定、國(guó)務(wù)院條例及部門(mén)和省市文件設(shè)置的職業(yè)資格約占全部職業(yè)資格總數(shù)的72%，而其他事業(yè)單位、協(xié)會(huì)、企業(yè)等社會(huì)組織設(shè)置的職業(yè)資格僅占28%[4]。盡管已過(guò)多年，但是這種政府部門(mén)供給證書(shū)占比優(yōu)勢(shì)明顯的格局不曾改變。即使近兩年國(guó)家分七批已取消了近400余項(xiàng)職業(yè)資格，這種懸殊的占比格局不見(jiàn)得有所改變。原因主要有三點(diǎn)，一是國(guó)家2017年九月公布目錄清單這一舉措的效果可能要在后期才能體現(xiàn)；二是一些被取消的證書(shū)更名為“崗位證書(shū)”、“專項(xiàng)能力證書(shū)”或“專業(yè)能力證書(shū)”，負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)還是政府部門(mén)；三是證書(shū)需求者普遍認(rèn)為政府部門(mén)頒發(fā)證書(shū)的含金量高，許多社會(huì)組織設(shè)置的證書(shū)項(xiàng)目因需求者少而無(wú)法持續(xù)運(yùn)營(yíng)下去。按照國(guó)際職業(yè)資格證書(shū)制度成熟國(guó)家的做法，職業(yè)資格證書(shū)具體認(rèn)證工作多數(shù)是交由行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)做，行業(yè)協(xié)會(huì)頒發(fā)的證書(shū)應(yīng)該占主導(dǎo)地位。我國(guó)政府部門(mén)供給的職業(yè)資格證書(shū)過(guò)多的現(xiàn)象，從一定程度上反映了政府對(duì)職業(yè)資格證書(shū)制度體系干預(yù)的具體事務(wù)頗多，我國(guó)職業(yè)資格認(rèn)證工作市場(chǎng)化和社會(huì)化程度低。

3 我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)供給的改革建議

針對(duì)存在大量無(wú)必要的準(zhǔn)入類職業(yè)資格證書(shū)的問(wèn)題，政府應(yīng)健全職業(yè)資格相關(guān)專項(xiàng)法律法規(guī)，特別是出臺(tái)《職業(yè)資格設(shè)置條例》嚴(yán)格控制準(zhǔn)入類職業(yè)資格證書(shū)的設(shè)定，實(shí)現(xiàn)職業(yè)資格設(shè)定的規(guī)范化，從而控制無(wú)必要的準(zhǔn)入類職業(yè)資格證書(shū)的出現(xiàn)。針對(duì)職業(yè)資格證書(shū)重復(fù)供給泛濫的問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)法律將職業(yè)資格證書(shū)的設(shè)定權(quán)歸于某個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，應(yīng)完善職業(yè)資格證書(shū)制度的管理制度，使得職業(yè)資格證書(shū)制度的運(yùn)行規(guī)范有效，管住亂設(shè)職業(yè)資格的手，從根本上解決職業(yè)資格認(rèn)證的“多頭管理”問(wèn)題，避免職業(yè)資格證書(shū)重復(fù)供給現(xiàn)象。針對(duì)供給的職業(yè)資格證書(shū)質(zhì)量偏低的問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)及時(shí)更新與修訂職業(yè)分類和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)應(yīng)科學(xué)制定考核內(nèi)容和創(chuàng)新考核方法，從而提高職業(yè)資格證書(shū)質(zhì)量和社會(huì)認(rèn)可度。針對(duì)職業(yè)資格證書(shū)供給結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題，政府應(yīng)激勵(lì)并引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與職業(yè)資格證書(shū)制度建設(shè)，同時(shí)對(duì)社會(huì)組織實(shí)施資格認(rèn)證給予監(jiān)督，從而提高我國(guó)職業(yè)資格認(rèn)證工作的市場(chǎng)化和社會(huì)化。

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