北京運河文化帶保護發展的國際經驗借鑒研究*

孫 威 林曉娜 馬海濤 孫 湛

1 引言

2017年在波蘭克拉科夫舉行的聯合國科教文組織世界遺產委員會第41屆會議上，青海可可西里和廈門鼓浪嶼被成功列入《世界遺產名錄》，中國世界遺產達到52處，成為世界上擁有世界遺產最多的國家之一。世界遺產具有標識性意義，可以證明一個國家文化的獨特魅力。但是，申報與評審世界遺產的根本宗旨是推動文化遺產的保護，維護各國獨特文化的多樣性和可持續性，這也從一個側面反映出自然生態與傳統文化更容易受到現代文明的沖擊，需要更多的保護。盡管遺產的保護與利用并非天然的矛盾，但利用要服從于保護，才可以避免竭澤而漁的短期效應。對此，我們并不缺少前車之鑒。近年來江西廬山、麗江古城、云南三江并流、張家界等多個世界遺產地，都曾遭到點名和警告。

2014年2月，習近平總書記在北京市考察時指出，歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產。北京是世界著名古都，豐富的歷史文化遺產是一張金名片，傳承保護好這份寶貴的歷史文化遺產是首都的職責，要本著對歷史負責、對人民負責的精神，傳承歷史文脈，處理好城市改造開發和歷史文化遺產保護利用的關系。在此背景下，北京市“十三五”規劃綱要在“著力建設全國文化中心”一章中明確提出，要推進區域文化遺產連片、成線保護利用。要挖掘區域文化遺產整體價值，制定實施北部長城文化帶、東部運河文化帶、西部西山文化帶保護利用規劃。

處理好歷史文化遺產保護利用與城市改造開發的關系，是北京市建設運河文化帶面臨的重大問題。一方面，需要保護運河遺產的真實性、完整性，另一方面，又要對局部河段和周邊地區進行現代化改造利用。如何把握好這個“度”，是一個具有普遍性的難題。世界上任何一個國家都有著自己絢爛多彩的文化，但是文化資源大國，并不意味著一定是文化強國。文化強國特指那些能夠很好保存和創造優秀文化的國家，法國、德國、加拿大等國就是在文化遺產保護和文化帶建設方面成績斐然的國家。盡管這些國家依照各自的國情所采取的具體策略各有側重，但一些帶有普遍意義的成功經驗對北京運河文化帶建設具有寶貴的啟示作用。

2 北京大運河的現實問題

北京大運河途徑東城、西城、海淀、朝陽、通州、昌平，河道總長約80公里，高粱閘和什剎海等10處點、段列為國家重點文物保護單位，通惠河北京舊城、通惠河通州段所含5處運河水工遺存，玉河故道、澄清上閘等被列為世界遺產點段（圖1）。

圖1 運河文化帶分布示意圖

北京市政府高度重視文化遺產保護利用，先后開展了基礎調查、規劃編制、周邊環境治理、河道整治保護等工作。綜合來看，運河文化帶的保護工作富有成效，對推進運河文化帶建設奠定了扎實基礎。但也面臨著對文化內涵和價值認識不清、保護力度不夠、遺產展示和文化發展乏力、行政管理體制混亂等一系列問題。

2.1 河道斷流、河水污染、岸線固化嚴重

隨著鐵路、公路、航空等現代交通運輸方式的興起，運河的航運功能基本喪失。處于干涸狀態的河道或者被廢棄，或者被改作他用，長期干涸的河道往往成為傾倒垃圾的場所，甚至被任意侵占。

水質污染是北京大運河的主要問題之一，工業廢水和生活污水都是影響運河水質的重要原因。北京大運河沿線許多河段堤防上建有向河中排放污水的管道，沿線許多河段存在不同程度的富營養化現象。根據2014年朝陽區水務局和北京林業大學在代表性站點的抽樣化驗，所有參與評價的地表水體水質綜合評價均為劣五類，水體污染嚴重（表1）。雖然近幾年北京市政府對污染的治理力度加大，但這種現象只是改善，并沒有完全解決。

北京大運河有些河段兩岸大量采用混凝土或漿砌塊石作為襯砌或防護材料，這使河岸硬化，破壞了水系與土地及其生物環境之間的物質與能量循環，降低了河水的自凈能力，使運河兩岸自然生態環境有所退化。

2.2 沿線旅游景點交通連接不暢

在《大運河北京段遺產保護規劃》中提出了白浮泉引水工程、通惠河運河主航道、通州白河等若干個文化展示區，還設計了車行旅游線路，但是展區與展區之間交通聯系并不十分便捷。如規劃線路中的玉河遺址公園與通惠河之間，考慮游客不可能都有自駕工具，為了用時最短，選擇的最佳路線只能是乘坐地鐵：地鐵6號線轉地鐵2號線轉地鐵1號線轉地鐵八通線，最后步行走到目的地，最短用時45分鐘，全程14.2公里，步行需2公里，交通轉換十分麻煩（圖2）。而且，乘坐地鐵無法參觀沿途風景，無法實現與沿途景觀的互動感知，無法實現運河遺產保護對線狀區域發展的帶動。

表1 北京大運河主要河流水質評價類別

圖2 玉河遺址公園至通惠河路線圖

2.3 保護開發中與當地居民互動不足

在遺產保護的過程中，當地居民是非常重要的一部分，合理發揮當地居民的作用，對遺產保護與利用將產生非常大的作用。然而，現在的做法是將遺產點周圍的居民統一遷走，在周邊新建民居，引入新的居民入住。這樣的做法會產生兩種問題：一是破壞了遺產點周圍的原始建筑，而新建建筑與文化遺產之間不協調；二是將原住民遷走之后，當地的風俗習慣也會隨之遷走甚至消失，將最熟悉遺產的這批人遷走后，對于遺產的記憶就會逐漸淡化，而新入住的居民很顯然對當地的歷史文化不夠熟悉，對于遺產資源的認知程度不夠，很容易出現集體記憶的斷層，造成歷史記憶的丟失。

2.4 缺少統一管理機構和針對性法律

北京大運河貫穿北京六個市區，集防洪、排澇、旅游等功能于一體。在市級層面，沒有一個統一的機構進行總體協調，相關職能被分散在水利、建設、環保、國土、文物、旅游等部門，缺乏總體協調和全局謀劃。如北新倉、祿米倉現在都是歸軍委管制，因此文物部門不能對其進行開發，導致這兩個歷史遺產未得到有效利用。

適用于中國大運河的法律法規中，絕大部分都屬于普適性的一類，如《中華人民共和國文物保護法》（2007年）、《北京市城市河湖保護管理條例》（1999年）等，而針對中國大運河的法律只有《大運河遺產保護規劃》。在這項規劃中，主要是關于中國大運河遺產的保護，缺乏開發利用的相關規定。

3 國外運河發展策略

加拿大里多運河（2007年）和法國米迪運河（1996年）都被聯合國教科文組織審核批準列入《世界遺產名錄》。其中，里多運河制定了針對性的景觀廊道策略，從運河景觀的多樣性、功能的變化性、線路的整體性、構成的差異性、環境的協調性、文化的融合性、管理的有效性等多個方面推動里多運河的保護、開發、利用與管理，實現了運河在新時期功能的合理演替，推動了運河沿線區域的產業、文化、城鎮、生態等全方位的發展。米迪運河在緩沖區劃定上充分考慮了景觀的完整性和地方管理機構的行政分界線、建立縱向的管理機構和橫向的協調機構，并且考慮社會團體和民眾的意見[2]。此外，德國也在積極為中上游萊茵河河谷申遺，并在申遺文本中闡明了中上游萊茵河河谷的遺產價值和文化意義。這些成功的經驗值得北京在運河文化帶的建設中吸收和借鑒。

3.1 高度重視環境保護

二戰結束后，由于大規模的工業發展，大量污水排放，河水水質污染，周邊生態也遭到毀滅性打擊，萊茵河曾被冠以“歐洲下水道”等一堆惡名。為解決萊茵河受到的嚴重污染，特成立了萊茵河國際保護委員會，沿線各國簽訂了《萊茵河流域國際合作公約》，奠定了共同治理萊茵河的基礎。1987年委員會通過了全面整治萊茵河的“萊茵河行動計劃”。1995年關于萊茵河地區的“防洪行動計劃”也獲得批準。從最初的治理清污，到尋求萊茵河地區的可持續發展等一系列措施，萊茵河終于得以蘇醒。主要工作包括：加強流域國際合作，共同承擔污染治理責任；科學制定水質標準，嚴格執行環保法律法規；完善環保基礎設施，控制污染物排放總量；充分調動企業的積極性，實行清潔生產和廢物再利用；采用先進的監測手段，統一監控萊茵河水質變化；制定長遠規劃，促進流域可持續發展。

3.2 促進地方文化與運河文化的融合

里多運河文化是一種聚合的文化，她將沿線各地的民俗、傳說、故事、景觀、民歌等融匯貫通，凝聚成里多運河文化。如果你乘坐仿制的“加拿大船夫”號獨木舟，可以在里多運河上體驗夜間泛舟的樂趣，這種獨木舟曾在200年前被皮毛商人廣泛使用。一個船夫裝扮的講解員會介紹如何行獨木舟禮，還會為游客演唱當地民歌，講述有關運河的傳說。

米迪運河通過建立檔案研究機構與舉行文化宣傳活動，傳承物質與非物質文化。屬于圖盧茲水運管理處的運河檔案館是運河史料最全、最權威的檔案機構。在圖盧茲水運管理處的網站上可以查到該運河的相關電子目錄，包括運河開鑿以來的歷史、技術、法律等各方面的文獻，這個檔案館經預約，可向民眾開放。法國航道管理局（VNF）和其他建筑師如果要做運河某部分的改建項目，會向運河檔案館負責人查找史料，以便使改建更好地和歷史文脈相契合。在特定節日里，圖盧茲市政府會舉行相關活動，如運河展覽、室內運河路線規劃、運河藝術線路、9月18日和19日的運河節日、運河書籍《著名的里蓋》和《米迪運河：圖盧茲和地中海間的皇家水路》的出版，以及高校學者及歷史學家研究競賽等系列活動等，讓現代人文藝術和人類水利工程很好地融合在一起。

3.3 合理組織旅游交通線路

里多運河沿線城鎮、村莊、主要景點之間都有便捷的公路連接線。考慮到可能對景觀帶來的影響，車行道僅有一小部分靠近運河，大部分與運河保持一定距離。騎行道與步道始終緊鄰運河，成為運河的一部分，整個成為游客與運河互動的場所。長達300公里的里多運河騎行道與步道穿過西港村，將金斯頓和渥太華連在一起。依偎在里多湖區腹地的西港村（Westport）是健行和自行車運動愛好者的天堂。小鎮的街邊商店、餐館、家庭旅館鱗次櫛比。在這里還可以登上福利山（Foley Mountain）的斯派石（Spy Rock），眺望鄉村，欣賞引人入勝的美景。

3.4 實施分區分級管治

米迪運河有兩個不同的保護級別，第一級是運河本體，總面積1172公頃，由法國航道管理局（VNF）管理；第二級包括運河景觀緩沖保護區在內的河道、水渠、景觀，由各市鎮分別管理。緩沖區包括三個部分：運河沿線、運河分支沿線、引水渠沿線，并在河道兩岸劃出了遺產價值敏感區、遺產價值影響區。對于緩沖區范圍的劃定，法國有關部門最初的想法是，通過景觀的重要性評估而逐點劃定保護區范圍。但經過調研和評估后發現，找到一個劃分的臨界標準是非常困難的，于是現在的保護范圍就是行政上的市鎮分界線。原因有兩個方面，一方面是，在劃分市鎮的時候已考慮到景觀的完整性，另一方面，是為了方便遺產保護的行政管理。

圖3 沿河旅游交通設計

里多運河也劃定了核心區與緩沖區，以保護歷史肌理，保證安全與合理使用。其中核心區包括運河結構體系和與之相聯系的碉堡等防御體系。緩沖區指運河兩岸30米寬的范圍，區域內不允許出現新建設項目，僅在緊挨緩沖區處可適當建設，但要求對環境不構成破壞。

3.5 建立健全法律體系

法國在1956年就頒布了十月法令，其中有58項條款是專門針對米迪運河的。現今有兩部法律適用于運河管理，分別是《法國公共水域及運河條例》和《個人集體所有權普適條例》。在申遺成功后，又出臺了很多管理章程，如《米迪運河遺產管理手冊》和《米迪運河景觀建設規章》。運河相關管理領域還有更詳細的指導手冊，如《建筑和船閘、運河住宅和景觀管理手冊》《諾魯茲分水嶺管理手冊》《植物管理方案》等，它們對運河的建筑、工程、植被管理做了詳細闡述。這些規章制度使米迪運河的保護和建設有法可依、有章可尋。

3.6 明確高效的管理方式和職能分工

里多運河采用垂直管理方式，由加拿大國家公園管理局管轄[3]。通過國家公園管理局，加拿大政府與省、市政府一起協調保護與發展的矛盾，各級政府各司其職，加強了遺產保護的有效性（圖4）。

圖4 “里多景觀廊道策略”籌劃指導委員會組織模式

國家公園管理局負責編制遺產的管理規劃，制定長遠的保護計劃，確保遺產的價值得到保護與展示。環境保護部門負責運河遺產和岸線周圍的濕地、林地、自然生物的保護。安大略省負責鄰近遺產的土地保護與利用，通過立法處理土地利用規劃與文化遺產及其環境保護之間的關系。

此外，運河遺產中只有少數的軍事設施因處在軍事區域內，由加拿大國防部代管，國家公園管理局和國防部為此建立了遺產備忘制度，由遺產部門對這幾個要塞的保護提供理論和技術支持，遺產得到很好的保護。

4 國外經驗的啟示

加拿大里多運河、法國米迪運河、德國中上游萊茵河，其保護發展的經驗都是經典的、全方位的、成功的，值得北京市在建設運河文化帶中借鑒、吸收和利用。

4.1 深入發掘物質遺產和非物質文化遺產資源，將其匯集成具有吸引力的運河文化

北京運河文化帶的發展最終要依靠核心資源。這些資源可以是物質的，也可以是非物質的[4]；可以是看得見的，也可以是看不見的；可以是地上的，也可以是地下的；可以是自然的，也可以是人文的；可以是實體的，也可是虛擬的。總之，只有全方位整合運河文化帶資源，使之具有總量上的優勢，再提煉文化內涵，才具有引領和帶動區域發展的力量。里多運河、米迪運河正是有效整合了運河本身及其沿岸的多種資源，才使得運河能夠成為區域可持續發展的動力引擎。

北京大運河具有這樣的條件，然而目前對大運河文化資源的認識比較窄，沒有對運河文化進行全方位的挖掘（表2）。北京地區的運河開鑿歷史非常悠久，隋唐時期永濟渠的開鑿開啟了水道運糧至北京的歷史，金代開鑿了以北京為漕運中心的人工運河，元代郭守敬實施通惠河水源工程和航道工程，使運河進入最為繁榮興盛的時期，明、清兩代基本沿用了元代的運河線路，到清末隨著現代鐵路興起，漕運終止[5]。因此，建議成立專門的北京大運河研究會，吸納多領域、多學科、多層次的專家、學者，挖掘北京大運河的各種文化精髓，為整合運河文化資源、提煉運河文化精神提供智力支持。

4.2 妥善處理保護與發展的關系，實現北京大運河對區域發展的整體帶動

從里多運河、米迪運河的成功經驗可以看出，運河帶動區域發展的關鍵是巧妙處理好運河與城市景觀、生態環境、城鎮發展、居民生活、產業發展的關系。北京運河文化帶也需要處理好北京大運河與城市景觀美化、生態環境改善、城市污水治理、居民生活改善、產業轉型發展的關系。

城市景觀方面，要以沿岸具有地方文化特色和景觀一致性的城鎮和社區為突破口，建設一批特色小鎮、文化小城、美麗鄉村，以此作為未來運河旅游線路上的重要旅游點和服務點。生態環境方面，要以北京大運河整治為契機，配合市政園林綠化等部門，從長遠考慮，在運河兩岸開展植樹造林，這不僅僅是園林綠化，更主要的是景觀設計和文化體現。城市污水治理方面，要配合市政工程建設地下綜合管廊，實現雨污分流，徹底解決運河污水問題，提高城市管網水平。居民生活方面，要讓沿河居民充分參與運河保護和景觀營造，發揮居民作用，傳播運河文化，參與運河決策，提供文化服務，增加居民收入。產業轉型發展方面，要建設文化創意產業園區，發展文化創意產業和文化旅游產業，實現地區產業轉型。

表2 北京段大運河非物質文化遺產名單

4.3 科學劃定運河文化帶的區域范圍，實行分區管治

分區管治是里多運河和米迪運河的成功經驗。借鑒里多運河和米迪運河的經驗，北京大運河也可采用分區、分級、分類管治方式。劃定北京運河文化帶的區域范圍，可以分三個層次：一是運河文化遺產保護核心區，把擁有地上、地下運河相關遺產的區域劃入，將河道、橋梁、倉庫、碼頭、碑刻、公園等遺產資源納入嚴格保護的范圍，按照文物保護法實施保護。二是運河文化價值敏感區，把運河沿岸受運河影響較大的區域納入，將運河文化直接融入該區的產業發展、社區建設、城鄉發展、生態建設、環境保護等各個領域。這是運河文化旅游線路的核心區，更是運河文化帶能否成為世界文化遺產的關鍵區域。三是運河文化價值影響區（或輻射區），把運河文化帶相關的區全部并入，這是考慮到該區域遺產保護和發展項目的有效實施，最終要靠區級層面具體落實，而運河終將會成為這些區未來發展的重要依托。同時，按照省級空間規劃體系改革試點的要求，借鑒正在開展的“三區三線”做法，劃定文化遺產保護紅線，將其納入未來的城市空間規劃體系及“多規合一”信息管理平臺[6]。

4.4 健全法律體系，堅持依法依規行政

整體性規劃和直接相關的配套法律法規，是里多運河、米迪運河、中上游萊茵河的成功保障。北京大運河雖然也有一系列保護法律和法規，包括國家層面的、區域層面的、地方層面的各類法律、規范、要求、規定等文件，但除了《大運河遺產保護規劃》和《大運河遺產保護管理辦法》是直接針對大運河的，并沒有其他針對大運河的法律法規，而且這一規劃和辦法偏重于對核心區的保護，對于文化帶的發展缺少相關法律法規。建議結合運河文化價值敏感區的發展，針對產業發展、社區建設、城鄉發展、生態建設、環境保護、旅游線路設計等各個領域可能遇到的體制機制問題，從運河文化帶的可持續發展角度，在規劃、土地、環保、歷史、產業等領域，制定針對性法律規范，保障運河文化帶的可持續發展。

4.5 完善政府管理機構，提高治理能力

不管是里多運河、米迪運河這樣的人工運河，還是中上游萊茵河這樣的自然河流，沿線區域的整體保護和發展都離不開有效的管治。里多運河采用了垂直管理方式，由加拿大國家公園管理局管轄，并與省、市政府一起，協調保護與發展的矛盾，各級政府各司其職，加強遺產保護的有效性。米迪運河建立了縱橫銜接、分工明確的管理體系，國家把運河具體的管理、維護、開發權下放給國家航道管理局（VNF）和可持續生態發展、交通和住宅部，圖盧茲水運管理處負責米迪運河的各項事務，同時設置了大區遺產和景觀委員會、跨地區管轄中心兩個橫向管理機構，協調各權利主體的利益關系。中上游萊茵河的跨國管理機制是可持續發展的重要保障，最高決策機構萊茵河國際保護委員會（CPR）和萊茵河航行中央委員會（CCR）更是發揮了重要作用。

北京運河文化帶的發展，離不開協調有力的行政管理部門。建議建立“縱向銜接，橫向協調”的跨部門管理機構，如市級文化帶保護開發領導小組或委員會，賦予該機構更多的行政管理權限。在北京市政府或北京市發改委設立運河文化帶協調發展辦公室，下設檔案資料處，環境和遺產政策處、基礎設施發展處、秘書處，負責運河文化帶的遺產保護和區域發展事宜。成立運河文化籌劃指導委員會，由區縣主管領導、文物、發改、規劃、建設、國土、交通、旅游等部門領導，建筑、城市規劃、景觀遺產或人類學方面的專家，遺產保護發展相關的協會代表和當地居民組成，對運河相關項目進行投票，并對運河保護與發展項目實施監督。

4.6 建立多層次多尺度的旅游線路，提高便捷性和互動性

發展旅游業是北京大運河在新時期功能演替的最佳選擇，里多運河、米迪運河、中上游萊茵河的旅游業發展是成功的。里多運河沿線城鎮、村莊、主要景點之間都有便捷的公路交通連接線，而且設計了長達300公里的騎行步道，成為運河的一部分以及游客與運河互動的場所。米迪運河更是發展了多主題、各具特色的旅游線路，提倡在開發運河旅游的同時也開發臨近的旅游點，把運河的線性擴展成面；通過開通道路、遠足路線、旅游咨詢點，吸引游客注意力，延長游客的旅行時間；做好運河和中心城鎮的水路對接，使得游客可以通過水路很方便的進入城鎮游覽，比如自行車道和游船碼頭的建立。

運河文化帶可以根據現有北京大運河之間的連通性，進行長遠設計和規劃，既不受制于現狀，也不大興土木，巧妙設計旅游線路，建設小尺度的步行道、中尺度的騎行道和大尺度的自駕車道、合理尺度的客輪旅游線路，最終實現運河文化帶的多層次、多尺度、多方面的文化旅游發展。

5 結語

長期以來，人文與經濟地理學者習慣或擅長研究經濟帶，并創造性地提出了點軸系統理論，并成為我國不同空間尺度地域空間規劃中得到普遍應用的基礎理論，然而對文化帶的研究和認識相對不足[7,8]。從學科發展趨勢看，1990年代中期開始，西方經濟地理學開始出現文化和制度轉向，將傳統經濟地理學所忽視或認為屬于其他分支學科的制度、文化等因素融入到資本主義經濟新時空的研究中，從而有力促進了經濟地理學在西方社會科學中復興和與主流社會科學研究之間的對話[9]，在此背景下中國文化地理學也呈現精明增長的態勢[10]。從現實發展情況看，國際經驗表明，人均GDP在1000美元以下時居民消費以物質消費為主，人均GDP超過5000美元時轉向精神文化消費為主。2016年中國人均GDP達到8866美元，已進入富裕國家行列，居民對精神文化的需求和消費進入快速增長期，文化正逐步成為經濟社會的必需品，并在城市建設、創新創造、精神塑造方面發揮舉足輕重的作用。區域發展研究的重點逐步從“硬環境”（城市建設、基礎設施）轉向“軟環境”（體制機制、傳統文化）[5]。因此，文化在區域發展中的作用和價值、驅動機制和互動機理，以及文化帶的形成演化規律、空間組織結構和模式、文化帶與經濟帶的異同點等，是一個值得深入研究的科學命題。

當前，京津冀協同發展已經上升為國家戰略，核心是有序疏解非首都核心功能，解決北京“大城市病”。然而，以往對于京津冀協同發展的研究更多強調交通一體化、生態環境保護、產業對接協作三個重點領域，忽視或沒有足夠重視文化的價值和作用，而文化恰恰是這一地區有望率先實現突破的領域，這一突破不僅僅具有現實基礎，而且可為未來發展勾畫藍圖，如中國大運河將北京通州與天津武清、河北香河等縣區連為一體，可以依托中國大運河共同打造文化帶。再如北京和張家口將在2022年共同舉辦冬奧會，依托重大體育賽事打造京張冬奧產業帶，培育沿線重要產業園區和特色小鎮，這些設想可以將首都非核心功能疏解、打造新的核心功能（文化中心），并且與國家到2020年全面脫貧的目標（環京津貧困帶）有機統一起來，從而實現多方共贏的目標。

（本文是在北京市發改委“三條文化帶保護發展總體思路與對策研究”報告的基礎上完善的，該研究報告得到了王強、韓云、盛繼洪、王玉偉、杜立群、劉洪波、宋世勝、田杰等專家的幫助和指正，在此謹表謝意！）

參考文獻：

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