全域旅游背景下風(fēng)景名勝區(qū)的進與退

易桂秀 胡而思

2016年初，國家旅游局提出了景區(qū)旅游向全域旅游發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的理念，并在隨后公布了兩批共計500個“國家全域旅游示范區(qū)”名單。2017年，國務(wù)院政府工作報告中提出，要“完善旅游設(shè)施和服務(wù)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村、休閑、全域旅游”。“全域旅游”首次寫入政府工作報告，進一步凸顯了旅游業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展和國家重大戰(zhàn)略中的地位和作用，與以景區(qū)為核心的旅游發(fā)展模式相比，全域旅游更加強調(diào)旅游目的地綜合發(fā)展及旅游產(chǎn)業(yè)對地方經(jīng)濟的帶動效應(yīng)。近年來，風(fēng)景名勝區(qū)在旅游業(yè)發(fā)展體系中占有著越來越多的比重，景區(qū)“被旅游產(chǎn)業(yè)化”趨勢日益明顯，這對于以稀缺資源為核心的風(fēng)景名勝區(qū)保護和發(fā)展帶來了前所未有的機遇與挑戰(zhàn)。因此，有必要重新審視風(fēng)景名勝區(qū)在全域旅游發(fā)展中的角色定位。

1 概念釋義

1.1 全域旅游

全域旅游是基于國內(nèi)旅游需求的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變以及以景區(qū)（點）建設(shè)為核心的發(fā)展模式存在的局限性而提出的綜合性旅游發(fā)展理念。厲新建(2013年)[1](130～134)、魏小安(2015年)[2]、李金早(2016年)[3]等學(xué)者對全域旅游概念進行了闡述，綜合分析可以看出，“全域旅游”是指在一定區(qū)域內(nèi)，以旅游產(chǎn)業(yè)為核心，通過旅游產(chǎn)業(yè)整合目的地旅游、經(jīng)濟、社會等資源，實現(xiàn)區(qū)域資源有機整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會共建共享，從而實現(xiàn)旅游目的地經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。其內(nèi)容不僅包含了地域范圍內(nèi)的各種旅游形態(tài)，更加強調(diào)不同旅游形態(tài)以及全旅游產(chǎn)業(yè)與地區(qū)社會發(fā)展間的關(guān)系。

1.2 風(fēng)景名勝區(qū)

風(fēng)景名勝區(qū)是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進行科學(xué)、文化活動的區(qū)域[4]。風(fēng)景名勝區(qū)具有多重價值，包括珍貴遺產(chǎn)、科普教育、美學(xué)和游覽，公益性是風(fēng)景名勝區(qū)的基本屬性。截至目前為止，全國已建立風(fēng)景名勝區(qū)970多處，其中國家級風(fēng)景名勝區(qū)244處（包含世界遺產(chǎn)地39處）、省級風(fēng)景名勝區(qū)740多處，風(fēng)景名勝區(qū)面積約占國土總面積的2.02%。設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)30多年來，風(fēng)景名勝區(qū)在保護自然文化遺產(chǎn)、弘揚中華民族文化、豐富群眾文化生活、拉動旅游經(jīng)濟、促進區(qū)域發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國等方面發(fā)揮了重要作用[5]。

1.3 全域旅游與風(fēng)景名勝區(qū)

在已批的500個國家全域旅游示范區(qū)中，有相當一部分是依托風(fēng)景名勝區(qū)展開創(chuàng)建工作。以江西為例，全省有上饒市、景德鎮(zhèn)市、鷹潭市等18個“國家全域旅游示范區(qū)”，在這18個示范區(qū)中，包含了14處國家級風(fēng)景名勝區(qū)和6處省級風(fēng)景名勝區(qū)，分別占該省國家級風(fēng)景名勝區(qū)總數(shù)的78%和省級風(fēng)景名勝區(qū)的22%（表1）。隨著國家全域旅游示范區(qū)數(shù)量的不斷增加，這種比例還將會進一步提高。由此可見，風(fēng)景名勝區(qū)是全域旅游重要的載體和旅游目的地，兩者之間唇齒相依。一方面，風(fēng)景名勝區(qū)可以為全域旅游提供高質(zhì)量的旅游資源，提高旅游目的地的品質(zhì)；據(jù)統(tǒng)計，“十二五”時期，全國國家級風(fēng)景名勝區(qū)共接待國內(nèi)外游客約36億余人次，約占全國游客總量的20%左右，成為名副其實的“國家名片”和公眾旅游休閑的主要目的地。另一方面，“全域旅游”的發(fā)展理念也為風(fēng)景名勝區(qū)保護發(fā)展提供了新的思路，拓寬了發(fā)展渠道，通過旅游產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，整合以風(fēng)景名勝區(qū)為目的地的旅游、經(jīng)濟、社會等資源，實現(xiàn)區(qū)域資源的共建共享，打破目前“景區(qū)獨大、區(qū)域難熱”的不利局面，由一個景區(qū)帶動一片村鎮(zhèn)，以“點”帶“面”，用 “線”串“點”，全域打造新的區(qū)域性旅游目的地，從而實現(xiàn)以風(fēng)景名勝區(qū)為旅游目的地的經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展的動向

自1982年國務(wù)院批準公布第一批國家級風(fēng)景名勝區(qū)以來，風(fēng)景名勝區(qū)在為保護國家自然與文化遺產(chǎn)、推動地方社會經(jīng)濟發(fā)展方面取得了令人矚目的成就。盡管如此，旅游仍然只是風(fēng)景名勝區(qū)的功能之一，并非全部或唯一，不能簡單將風(fēng)景名勝區(qū)等同于旅游區(qū)，保護優(yōu)先、開發(fā)服從保護始終是風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展的基本方針。但由于認識的片面性，在旅游產(chǎn)業(yè)化的政策推動下，風(fēng)景名勝區(qū)被“產(chǎn)業(yè)化”趨勢明顯，嚴重影響了風(fēng)景名勝區(qū)的健康穩(wěn)定發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

表1 江西省風(fēng)景名勝區(qū)與國家全域旅游示范區(qū)對照表

2.1 旅游項目的娛樂化

風(fēng)景名勝區(qū)擁有高品質(zhì)的自然與人文資源，得天獨厚的生態(tài)環(huán)境，游客到風(fēng)景名勝區(qū)游覽的目的是欣賞優(yōu)美的自然風(fēng)景，感受深厚的歷史文化，放松身心，修身養(yǎng)性，陶冶情操，從而提升自身修養(yǎng)和品位。然而，在旅游產(chǎn)業(yè)化影響下，為了追求短時的經(jīng)濟效益，滿足地方經(jīng)濟發(fā)展目標，一些風(fēng)景名勝區(qū)不惜以犧牲環(huán)境為代價，將大量娛樂性項目引入風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，使景區(qū)變成了低俗的游樂場所（圖1）。在游覽方式上，為了追求旅游體驗的快感，產(chǎn)生轟動效應(yīng)，一些風(fēng)景名勝區(qū)花巨資在景區(qū)修建玻璃棧橋、高空棧道等（圖2），甚至是高空小火車、觀光電梯、纜車、索道等旅游設(shè)施（圖3），以此招徠游客，美其名曰“人無我有，人有我特”，這種現(xiàn)象近年來在一些國家級風(fēng)景名勝區(qū)中尤為突出。有些風(fēng)景名勝區(qū)甚至以此作為旅游宣傳促銷的手段，使風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的現(xiàn)代化交通設(shè)施幾乎一應(yīng)俱全，這些人工架起的各種空中游線就像把枷鎖套在山巔之間，活生生成了景區(qū)永遠解不開的緊箍咒和抹不去的瘡疤，不僅嚴重破壞了珍貴的風(fēng)景資源，干擾了觀景視線，影響了景觀效果，也使景觀優(yōu)美的風(fēng)景名勝區(qū)變成了娛樂化的旅游區(qū)。方式，以建設(shè)科普教育基地、植物園、體育公園等公益性項目為幌子，變相在核心景區(qū)內(nèi)建設(shè)培訓(xùn)中心、賓館、療養(yǎng)院等各種商業(yè)性盈利項目；甚至擅自改變用地性質(zhì)，違規(guī)建設(shè)中央三令五申明文禁止的高爾夫球場、房地產(chǎn)開發(fā)等項目；這其中，也不乏部分規(guī)劃編制機構(gòu)借助技術(shù)手段充當了投資商的幫兇。過度開發(fā)使景區(qū)人工化、商業(yè)化、城市化傾向明顯（圖4）。

圖1 風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的游樂園

圖2 風(fēng)景名勝區(qū)中的玻璃棧橋、高空棧道

圖3 風(fēng)景名勝區(qū)中的小火車、觀光電梯、纜車

2.2 設(shè)施建設(shè)的城市化

一些地方對風(fēng)景名勝區(qū)的功能屬性缺乏正確認識，將其作為一般的經(jīng)濟資源和“搖錢樹”，不顧風(fēng)景名勝資源的脆弱性、珍貴性和特殊性，過度開發(fā)，導(dǎo)致風(fēng)景名勝資源受到嚴重破壞。《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第二十七條規(guī)定，禁止違反風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)設(shè)立各類開發(fā)區(qū)和在核心景區(qū)內(nèi)建設(shè)賓館、招待所、培訓(xùn)中心、療養(yǎng)院以及與風(fēng)景名勝資源保護無關(guān)的其他建筑物；已經(jīng)建設(shè)的，應(yīng)當按照風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，逐步遷出[4]。但現(xiàn)實中仍然存在一些地方政府或風(fēng)景名勝區(qū)管理部門為了滿足投資商的不合理建設(shè)要求，采取移花接木的

圖4 風(fēng)景名勝區(qū)城市化傾向明顯

2.3 景區(qū)門票的貴族化

高投入必然需要高回報，利益最大化永遠是商家追求的終極目標。景區(qū)娛樂化、城市化投入的大量資金，需要有快速的資金回籠渠道，這些投入最終還是由游客買單。而最有效的資金回報渠道就提高景區(qū)門票價格，因此，景區(qū)始終維持高價門票也就不足為奇。以39處涉及世界遺產(chǎn)的國家級風(fēng)景名勝區(qū)為例，除了西湖風(fēng)景名勝區(qū)免門票外，其余均收取大門票，其中最低的為60元(龜峰風(fēng)景名勝區(qū)),最高的為420元(九寨溝—黃龍寺風(fēng)景名勝區(qū))，平均大門票價格為173元（表2），僅2015年該39處風(fēng)景名勝區(qū)就接待游客1.8億人次[5]，粗略估算其門票收入達300多億元，而這些門票收入很大一部分成為企業(yè)的經(jīng)營性收入。近年來，景區(qū)的門票還維持在一個不斷上漲的態(tài)勢，使高投入與高產(chǎn)出形成了惡性循環(huán)，過度依賴門票經(jīng)濟嚴重影響了風(fēng)景名勝區(qū)的公共屬性。

2.4 編制過程的扁平化

為落實《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的相關(guān)要求，近年來，住建部先后出臺了《國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批辦法》、《國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃大綱和編制要求》，這些技術(shù)文件對風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃編制起到了重要的指導(dǎo)作用，進一步規(guī)范了風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制成果內(nèi)容。但模塊化的成果和過于嚴苛的格式化要求忽視了風(fēng)景名勝區(qū)的個體差異，制約了規(guī)劃編制的能動性，導(dǎo)致創(chuàng)新性不夠，形式多于內(nèi)容；有些以項目為導(dǎo)向的規(guī)劃編制過程趨于扁平化，導(dǎo)致在一些核心問題上不斷妥協(xié)和讓步，致使風(fēng)景名勝區(qū)的高品質(zhì)資源得不到合法有效保護。以資源分級保護規(guī)劃內(nèi)容為例，《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》第4.1.3條規(guī)定，風(fēng)景保護的分級應(yīng)包括特級保護區(qū)、一級保護區(qū)、二級保護區(qū)和三級保護區(qū)等四級內(nèi)容[6]。其中特級和一級保護區(qū)為最為嚴格的建設(shè)管控區(qū)域，二、三級保護區(qū)保護要求依次遞減。根據(jù)這一規(guī)定，在風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制中，應(yīng)根據(jù)風(fēng)景資源特色及其周邊環(huán)境條件因地制宜劃定分級界線，而風(fēng)景名勝區(qū)本身就是風(fēng)景資源相對集中的區(qū)域，保護分級劃定時原則上應(yīng)該嚴格控制三級保護區(qū)的規(guī)模。但近年來，在這方面出現(xiàn)了令人擔憂的局面，為了滿足地方旅游經(jīng)濟的發(fā)展，一些風(fēng)景名勝區(qū)三級保護區(qū)規(guī)模越劃越大，不斷擠壓一二級保護區(qū)的空間。以江西大茅山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃分級保護劃定為例，按照要求，規(guī)劃對一級、二級、三級保護區(qū)面積進行了多次的調(diào)整，目的就是為了盡量增加三級保護區(qū)的占比，給風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)留出足夠的空間。這種“扁平化”、“格式化”的編制成果使“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴格保護、永續(xù)利用”和保護優(yōu)先、開發(fā)服從保護的的風(fēng)景名勝區(qū)基本原則從源頭上就難以得到落實。（圖5、圖6）

3 進與退的思考

3.1 以進克退，正本清源

風(fēng)景名勝區(qū)凝結(jié)了大自然的神奇造化，承載著豐厚的文化積淀，是國家珍貴的特種資源，這種資源具有獨特性、不可再生性和不可替代性，也由此確定了風(fēng)景名勝區(qū)所具有的公益性價值。這里包括三層含義：首先，風(fēng)景資源是歸于全人類所有；其次，作為社會公益事業(yè)，它是向全人類提供高品質(zhì)共享性物質(zhì)和精神享受的公益服務(wù)；再次，作為公益事業(yè)，不能以追求利益最大化為目的，應(yīng)以有限開發(fā)為準則[7]。基于此，在全域旅游大背景下,應(yīng)盡快通過國家公園體系構(gòu)建，讓風(fēng)景名勝區(qū)盡早進入國家公益事業(yè)行列，回歸自然屬性。建立逐步取消或降低門票的管理機制，具體而言，以自然資源為主導(dǎo)的風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)逐漸取消門票，以人文資源為主導(dǎo)的風(fēng)景名勝區(qū)可視具體情況適當收取一定的門票，斬斷門票經(jīng)濟與項目經(jīng)濟之間的利益鏈。資金上，可借鑒中國傳統(tǒng)村落的資金籌措方式，由國家、省、市（縣）三級政府統(tǒng)籌安排，納入地方年度財政預(yù)算；也可以通過社會捐贈等方式獲得資金支持，建立專項保護資金，用于資源的保護及必要基礎(chǔ)設(shè)施投入。項目上，提高準入門檻，逐步外遷娛樂性項目，限制無關(guān)的項目進入。管理上，把風(fēng)景名勝區(qū)當成對國民尤其是青少年素質(zhì)教育的基地，淡化經(jīng)濟效益，重視風(fēng)景名勝區(qū)的科普教育，突出風(fēng)景名勝區(qū)的公益性，正本清源，以進克退，保證風(fēng)景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 以退促進，旅宿分離

全域旅游更加注重公共服務(wù)的系統(tǒng)配套，旅游要素配置全域化。應(yīng)通過規(guī)劃引導(dǎo)，全域統(tǒng)籌，建立“區(qū)內(nèi)游，區(qū)外住”、“山上游，山下住”的“旅宿分離模式”，發(fā)揮“旅游+”功能，實施項目退出機制。區(qū)內(nèi)在強化公益性主體職能基礎(chǔ)上，遵循保護第一原則，根據(jù)環(huán)境承載力和資源適宜性，合理規(guī)劃游覽線路，科學(xué)展示風(fēng)景資源和優(yōu)美環(huán)境，禁入與風(fēng)景保護無關(guān)的項目，嚴防景區(qū)人工化、商業(yè)化、城市化之風(fēng)蔓延，為全域旅游提供高品質(zhì)的風(fēng)景資源。區(qū)外依托周邊鎮(zhèn)村布置旅游服務(wù)基地和游樂型項目，承接區(qū)內(nèi)外遷的旅游服務(wù)類項目，打造旅游型特色小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村模式，使旅游相關(guān)要素和產(chǎn)業(yè)在鎮(zhèn)村集聚。逐步扭轉(zhuǎn)重開發(fā)、輕保護和過度依賴門票經(jīng)濟的景區(qū)管理模式。景區(qū)保護與全域發(fā)展有機融合，以退促進，全方位推動風(fēng)景名勝區(qū)與旅游業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，帶動當?shù)鼐用衩撠氈赂唬?wù)地方社會經(jīng)濟發(fā)展。

表2 涉及世界遺產(chǎn)的國家級風(fēng)景名勝區(qū)門票統(tǒng)計一覽表（截止2015年底）

3.3 全域統(tǒng)籌，協(xié)同發(fā)展

利用全域旅游發(fā)展理念，全域配置交通和基礎(chǔ)設(shè)施。逐漸推動基礎(chǔ)設(shè)施的共建、共享和共用，完善區(qū)域旅游集散交通網(wǎng)絡(luò)，建立區(qū)域統(tǒng)籌、覆蓋全域的基礎(chǔ)設(shè)施體系和慢行體驗系統(tǒng)。徹底打破現(xiàn)有“景區(qū)+停車場”、“景區(qū)+換乘點”、“景區(qū)+服務(wù)區(qū)”的分散式、碎片式旅游設(shè)施布局模式，協(xié)調(diào)風(fēng)景名勝區(qū)與全域游客集散中心、綠道系統(tǒng)和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的連接，構(gòu)建一個風(fēng)景區(qū)、鎮(zhèn)村、城區(qū)、社區(qū)相互滲透、有機融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型交通和基礎(chǔ)設(shè)施體系。通過這種體系的構(gòu)建，凈化風(fēng)景游賞環(huán)境，最大限度地減少旅游對風(fēng)景資源的破壞。

3.4 多規(guī)合一，守住底線

“多規(guī)合一”，是指將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃融合到一個區(qū)域上，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題[8]。“多規(guī)合一”是“景域” 協(xié)同發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，也由此決定了風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)的重要性和緊迫性。但長期以來，由于各部門對風(fēng)景資源保護重視不夠，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃在與國土規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及文化、旅游等各部門規(guī)劃的協(xié)調(diào)過程中始終處于被動局面，缺乏應(yīng)有的主動權(quán)和話語權(quán)，在內(nèi)容不一致的情況下做出妥協(xié)和讓步的總是風(fēng)景名勝區(qū)。基于此，風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)打破行業(yè)壁壘，通過“多規(guī)合一”和“空間規(guī)劃”等方式全面落實生態(tài)保護紅線管控要求，守住生態(tài)底線，主動對接相關(guān)規(guī)劃，落實區(qū)域“一盤棋” 和“一張藍圖”的發(fā)展理念，實現(xiàn)各項規(guī)劃的有機銜接，為促進生態(tài)文明建設(shè)、構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全格局、優(yōu)化國土空間開發(fā)和全國城鎮(zhèn)體系布局提供支撐。

圖5 大茅山風(fēng)景名勝區(qū)分級保護圖

圖6 大茅山風(fēng)景名勝區(qū)一二三級保護區(qū)面積比較

4 結(jié)語

風(fēng)景名勝區(qū)是一項惠及子孫后代的公益性事業(yè)，在“全域旅游”大環(huán)境背景下，風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)部門應(yīng)厘清關(guān)系，正視問題，凈化環(huán)境，守住底線，提高資源保護意識，實行積極有效的保護性開發(fā)，以保護求發(fā)展，以發(fā)展促保護，使風(fēng)景資源得以永續(xù)利用，從而實現(xiàn)風(fēng)景名勝事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

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