我國流浪兒童社會救助問題研究

馮佳麗　張賓　竇豫紅

摘要：流浪兒童的救助工作從20世紀80年代開始至今，已經取得了很多的成績，但是對流浪兒童的救助依舊只停留在數量和臨時性的救助，還不能實現質量救助的發展目標，為此，研究流浪兒童的社會救助問題具有十分重要的現實價值。

關鍵詞：流浪兒童；社會救助；保護

一、流浪兒童社會救助的闡釋

（一）流浪兒童

流浪兒童的社會問題由來已久，各國對兒童的定義也有所不同，目前國內外還沒有統一的概述，聯合國1989年頒布的《兒童權利公約》，兒童指18歲以下的任何人，除非對其適用之法律規定成年年齡低于18歲。而我國在2006年頒布的《流浪未成年人救助保護機構基本規范》中規定“流浪未成年人是18周歲以下，脫離監護人有效監護，在街頭依靠行乞、撿拾”等方式維持生活的未成年人；2009年修正的《中華人民共和國勞動法》規定未成年人指“年滿十六周歲未滿十八周歲的勞動者”；2013年修改的《未成年人保護法》規定“未成年人是指未滿十八周歲的公民”；2017年修改的《中華人民共和國刑法》認為兒童是“不滿14歲的人”。根據對未成年人的定義的分析，筆者認為流浪兒童是指年齡未滿14歲，脫離家庭或者監護人流浪在外超過24小時，失去基本的生存能力而陷入困境的未成年人。①

（二）社會救助

我國的社會救助是指當社會中的個體，即社會成員的生活生命陷入危機時，或者他們的最低生活保護不能得到滿足時，國家和社會便按照相關的規定提供物質生活的保護。②

二、流浪兒童社會救助的現狀

（一）20世紀80年代—2000年（探索期）

從1982年我國制定的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》開始，宣布我國政府已經開始關注流浪兒童的社會救助工作，1991年我國加入聯合國《兒童權利公約》，制定了國內首部《未成年人保護法》，1992年我國制定了九十年代中國兒童發展規劃綱要，1995年我國頒布實施了《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于轉發<中央社會治安綜合治理委員會關于加強流動人口管理的工作的意見>的通知》、《加強流動人口管理工作的意見》的兩個文件。至此，我國開始在鄭州、貴陽、昆明等10個收容遣送站內設立流浪兒童救助保護性成果，正式開啟浪兒童專門化機構救助的實踐探索。

（二）2000年—2010年（發展期）

2001年國務院頒布《中國兒童發展綱要（2001-2010年）》，出臺了多項政策來保護流浪兒童的權益，2003年出臺《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》；2004年民政部與聯合國兒童基金會、英國救助兒童會合作三方在北京召開“全國流浪兒童救助保護工作研討會”；2006年出臺《關于進一步做好城市流浪乞討人員中危重病人、精神病人救治工作的指導意見》以及在民政部的直接組織和推動下，在烏魯木齊召開“第一屆全國救助管理站站長論壇”；2007年民政部啟動全國社會工作人才隊伍建設試點工作，社會工作理念、方法和社會工作專業人才開始進入流浪兒童救助領域；2009年出臺《關于進一步加強城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護工作的通知》和2010年出臺《關于做好今冬明春救助管理工作的通知》，將返鄉、安置和流出地預防工作列入其中。至此，對流浪兒童的社會救助工作的大網已基本形成，救助層次逐漸向高層次發展。

（三）2011年—至今（完善期）

2011年國務院頒布《中國兒童發展綱要（2011-2020年）》，在這一時期，我國出臺多部相關政策法規：2011年《關于在全國開展“接送流浪孩子回家”專項行動的通知》、《中央財政流浪乞討人員救助補助資金管理辦法》等文件，注重救助保護體系建設，最大限度減少流浪現象，堅決杜絕脅迫、誘騙、利用他們進行乞討等違法犯罪行為；2012年《流浪未成年人需求和家庭監護情況評估規范》、《關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》等文件，注重從家庭監護、社會力量參與和財政資金等方面，從源頭預防和治理此等現象的發生；2013年《關于在全國開展“流浪孩子回校園”專項行動的通知》、《關于開展流浪乞討人員救助管理工作主題宣傳月活動的通知》等文件；注重教育和加大救助管理的相關社會工作人員的專業技能培訓；2014年多部門聯合調研未成年人監護干預政策創制工作，建立行政保護和司法保護銜接機制；2017年全國生活無著流浪乞討人員救助管理工作電視電話會議在京召開，要求規范站外托養工作，嚴格遵循托養規定和招投標規定，加強對托養機構的日常監管；暢通永久安置渠道，強化源頭治理，落實流出地和流入地的救助管理責任，切實保障受助人員權益。

三、流浪兒童社會救助過程中存在的問題

（一）部門責任“多龍治水”，效果欠佳

我國出臺的一系列與流浪兒童保護相關的部門主要包括民政、公安、衛生、教育、發改委、團委和國務院婦女兒童工作委員會等，這些部門根據相關法律政策，對流浪兒童進行相應的救助和保護，各部門在具體職責履行過程中，常常會出現責任邊界界定模糊的情況，比如2013年河南“7名收養兒童燒死事件”、江蘇“兩名幼童餓死事件”事件。說明相關政策法規的責任不清、主體不明，缺乏精細化措施，導致流浪兒童救助的民政、公安、團委、教育、衛生等部門在擔負救助保護流浪兒童工作時，容易出現“多龍治水”，相互推諉扯皮的現象。

（二）救助方法機械化、行政色彩濃厚

“孫志剛事件”后，我國實行“自愿救助、無償救助”的新型救助制度，這一救助制度采取“外展發現、勸說入站、看護監管和護送返家”的方式，但這種積極主動的強制性保護方式并不適用所有流浪孩子，這些兒童進入救助站，被限制在特定的區域內進行生活，不允許擅自離開，工作人員會全程“看護”，除非工作人員將其送回鄉或監護人（親屬）來認領。這種機械化的監督、缺乏生機，沒有關注流浪兒童的個體差異性和基本需求，只是將他們納入到了國家保護的體系當中。

（三）社會力量的有效參與性不足

我國對流浪兒童社會救助的主體責任框架依舊采取“政府主導、民政主管、部門協調、社會參與”的方式，但這一框架實過多倚重政府主導和民政主管，導致社會力量參與不足，主要表現在：一是社會組織參與流浪兒童保護中發揮的作用有限，比如2012制定實施的《關于促進社會力量參與流浪乞討人員救助服務的指導意見》，只鼓勵和支持社會力量參與救助和保護流浪兒童，而對具體措施、相關配套設施、人才隊伍建設等沒有具體表述，限制了社會力量參與救助流浪兒童的渠道和方式；二是社會組織的發育程度不健全，對流浪兒童的社會救助，不僅要做好返鄉、安置和流出地預防工作，還要對流浪兒童回鄉后的心理疏導、行為矯正、司法援助、就業服務等方面進行干預，而現階段的一些社會組織，還沒有這方面能力，因而對救助流浪兒童的具體工作，就帶有一定的制約因素。

四、完善流浪兒童社會救助的對策建議

（一）明確部門責任，建立長效保護機制

流浪兒童救助保護工作，最終要實現其回家、接受教育，像其他孩子一樣擁有快樂的童年，相關部門首先要完善相關的法律法規，目前對兒童保護工作的法律都帶有明顯的條塊分割模式，這種片段化的方式對維護流浪兒童權益、職責劃分、政府安置期限、方式等都沒有做出明確規定。

因此，相關部門要明確各自在流浪兒童保護工作方面所要承擔的責任和職能劃分，制定切實可行的救助措施和問責機制，確保這些流浪兒童可以回歸家庭，進入校園，謹防二次流浪的悲劇。

（二）加快社會工作專業化發展

2007年我國開始推行社會工作人才隊伍建設到2016年為止，我國的社會工作者人數已達到28.8萬人，其中社會工作師6.9萬人，助理工作師21.9萬人③。社會工作人員在流浪兒童救助保護工作方面，能夠采取更為專業的方式，將家庭教育、社會教育和兒童身心健康發展有機結合起來，采取身心發展、心理調適、行為矯正等服務，深度挖掘流浪兒童面臨的各類問題，從預防-評估-心理干預等方面對流浪兒童提供救助，真正體現了對流浪兒童的關懷，促進社會和諧。

社會工作作為政府救助流浪兒童的功能的一種補充，加快發展專業化的社會工作隊伍，既要加大對救助人員的社會工作培訓和引進專業的社會工作人才，又加大科研院校、社會組織的通力合作，采取委托培養和崗位購買相結合的方式，不斷充實社會工作者整體隊伍建設，更好的為流浪兒童救助工作服務。

（三）積極推進社會組織科學、有效參與

社會組織在流浪兒童救助的過程中以提供服務的多樣性與工作方法的靈活性而被社會普遍接受和認可，社會組織的良性發展需要制定相關的法律法規，保障其在救助流浪兒童的整體作用中更加具體、有效。

同時，推進第三方機構對社會組織的考核評估體系，對不達標和不合格的社會組織要限期做出整改，整改不利者，取消其救助資格，必要時要對社會組織的人才隊伍、基礎設施和教育培訓等方面進行指導和提供幫助，使社會組織真正成為分工明確、專業化程度高，集預防、救助和發展為一體的救助體系。

結論

流浪兒童的保護工作，要采取從流浪源頭出發，尋求可行性的救助措施幫助流浪兒童回歸到正常的社會軌道上，建立以政府、民政、公安、社區、學校、衛生、社會組織等為主體的多方合作的社會力量，完善相關法律法規，明確各自責任，從保護數量向保護質量遞進，將兒童權益最大化、兒童優先的理念貫穿到兒童救助保護的整個環節。

參考文獻：

[1]楊敏，兒童保護[M].江蘇人民出版社，2016.

[2]金眉.未成年人父母的監護人資格撤銷制度比較研究 [J].南京大學學報（哲學人文科學社會科學）.2016（06）.

[3]屠蘊文.福利多元提供、適度普惠與兒童福利體系研究— 以Z市適度普惠兒童福利試點為例[D].2017.

注釋：

①鳳陽陽，我國流浪兒童救助現狀評估—從兒童福利政策的視角.[J].商界論壇.2012.349-353.

②何曉紅，張慶宇.法治視角下流浪兒童救助問題分析[J].2013.59-60.

③數據來源2016年民政部統計公報.

作者簡介：

馮佳麗，新疆車排子墾區公安局民警。

張賓，兵團第七師黨委黨校教師。

竇豫紅，兵團第七師黨委黨校培訓部副主任。