新型城鎮(zhèn)化進程中農村土地流轉的問題與對策

李 為

（河南經貿職業(yè)學院商務學院，河南 鄭州450018）

用于衡量某個地區(qū)的社會發(fā)展程度的重要指標之一是城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展狀況。城鎮(zhèn)化建設也是人類文明得以發(fā)展的必然趨勢。城鎮(zhèn)化建設涉及的內容包括社會保障制度、土地制度以及經濟發(fā)展等的城鄉(xiāng)發(fā)展。在農村人口走向城鎮(zhèn)化的過程中，土地問題的妥善解決是關鍵。自上個世紀我國實行改革開放以來，社會的經濟發(fā)展獲得了重大的突破，隨后我國實行了土地的改革，促進農民收入的提升，也促使我國農業(yè)現(xiàn)代化得到良好發(fā)的發(fā)展，但由于近年來的城鄉(xiāng)發(fā)展，越來越多的農民選擇從農村脫離，涌入城市，進而促成農村土地的流轉。土地所有者在承包權保留的前提下將實際的經營權讓出，土地的承包權與經營權不再歸屬同一個人。在實際的土地流轉過程中容易出現(xiàn)各種問題，影響新型城鎮(zhèn)化的完善。所以，如何在城鎮(zhèn)化的過程中實現(xiàn)農村土地資源的有效利用，解決土地流轉的問題是促進城鎮(zhèn)化建設的關鍵所在，此類問題的科學處理有助于加快城鎮(zhèn)化建設的步伐，在提升社會經濟整體效益的同時，促使社會的和諧發(fā)展[1]。

一、城鎮(zhèn)化建設與土地流轉的關聯(lián)

（一）城鎮(zhèn)化建設促進農村土地流轉

所謂城鎮(zhèn)化，其本質就是人口從農村涌向城市的過程，近年來，我國的社會經濟發(fā)生了翻天覆地的變化，與之相關的產業(yè)結構也有了相對的變化。農業(yè)在國民經濟的地位逐漸下降，相對而言城市中的工業(yè)以及服務業(yè)的發(fā)展勢頭增強，所以，農村的勞動力逐漸向城市轉移，促進了農村土地的轉讓經營。農村人口流向城市后造成土地的閑置，因而催生土地轉讓。再者，城市吸納眾多的農村人口必然會造成農村土地流轉數(shù)量的增長。另外，城市的發(fā)展進程加快，城市建設規(guī)模不斷增大；城市擴張需要將郊區(qū)或農村中的土地征用以推動城市的發(fā)展，因此城鎮(zhèn)化發(fā)展成為農村土地流轉的推動力。

（二）城鎮(zhèn)化建設為土地流轉提供條件

經濟的發(fā)展造成了城市與農村的生活水平產生差異，優(yōu)質的生活條件促使農村人口向城市靠攏，農村人口到城市中就業(yè)之后收入上漲，因而形成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力。此外，在市場經濟的影響之下，城市用地的價格飛漲，相比之下農村土地的價格較低，用于農業(yè)與工業(yè)的土地價格就此形成了剪刀差。在此種情況下，農民更希望將土地轉讓，對土地的流轉形成刺激。但于農民而言農村土地是一種生活保障，此項保障功能可對土地流轉形成限制。因此，在鼓勵農民進行土地流轉時需要完善農村人口的社會保障制度。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中會形成 “工業(yè)反哺農業(yè)、城市反哺農村”[2]的現(xiàn)象，將社會保障制度逐步完善可以為農村的土地流轉提供保障；如此一來，有助于農村土地流轉機制的穩(wěn)步形成。

（三）城鎮(zhèn)化建設有賴于合理的土地流轉

土地是使農村經濟獲得穩(wěn)定的重要因素，同時也是促進農業(yè)發(fā)展的根本元素。而農業(yè)的發(fā)展是社會經濟獲得穩(wěn)步發(fā)展的基礎更是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要前提。城鎮(zhèn)化建設所需的物質基礎來源于農業(yè)的集約化、科學化以及專業(yè)化的生產。穩(wěn)定民心的關鍵之處在于農村土地流轉制度的合理化。若土地問題未能得到合理解決將會影響生產，進而導致城鎮(zhèn)化建設得不到農民的支持。所以在城鎮(zhèn)化的建設過程中必須維護農民的利益與農村的發(fā)展；將土地流轉問題科學合理地解決，致力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)。科技、經濟以及制度為現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展與土地流轉提供條件，只有上述幾個方面落實到位才能將農村土地流轉有序執(zhí)行，進而形成城鎮(zhèn)化建設的有效推動力。

二、農村土地流轉的現(xiàn)有狀態(tài)

（一）土地流轉的數(shù)量大，速度快

我國的市場經濟發(fā)展不斷增速，帶動了農村土地流轉以及農村經濟的快速增長，大量農村人口趨向于從事非農業(yè)生產的工作，促使土地出讓的數(shù)量不斷上漲。雖然仍然有一部分的農村人口在農村停留，但其從事的是非農業(yè)生產的工作，需要通過土地的流轉創(chuàng)造生產基地，因此增大了土地的需求，同時城鎮(zhèn)化發(fā)展同樣需要土地，大量土地獲得集中，促成了農業(yè)養(yǎng)殖生產、農業(yè)合作社以及企業(yè)進行土地流轉的交易，進而促進農村的經濟結構發(fā)生變化，流轉的土地執(zhí)行農業(yè)規(guī)模化生產，在其中實施農作物的種植以獲取相當?shù)慕洕б妗８鞯氐氖袌鼋洕潭炔粩嗌罨r業(yè)現(xiàn)代化的進程不斷加快，土地經營權流轉的相關政策出爐，如此一來便會有更多欠發(fā)展的地區(qū)參與到土地流轉，其規(guī)模便會增大，增長的速度加快。

（二）流轉模式多樣，機制新

土地流轉數(shù)量逐漸增大，且流轉形式趨向于多樣化，當下存在于各地區(qū)的土地流轉形式多為互換、出租或者轉讓等。社會的發(fā)展促使諸多的經濟主體參與到土地流轉當中，造成土地的經營模式也獲得更新。土地流轉市場處于持續(xù)的活躍階段，其經營效率也較為可觀。而土地出租以及承包所涉及的利益關系較為簡單，因此可作為土地流轉的重要形式[3]。另外，土地經營模式中有包括家庭、企業(yè)以及合作經營的模式共存。在農業(yè)生產方面存在家庭農場、農業(yè)企業(yè)與農業(yè)合作社等同求發(fā)展。以上的創(chuàng)新模式促使農業(yè)趨向于規(guī)模化與專業(yè)化。政府參與管理以及運用可將政府需要與農民利益做有機結合。通過政府出資，農民獲益，農村的土地流轉幫助政府實現(xiàn)政府綠化用地的需求。此外，可通過將農民、企業(yè)、政府以及農產基地進行不同的組合，實現(xiàn)利益的共享與雙贏。

（三）程序形成規(guī)范，合理利用資源

早年，國家針對土地的規(guī)范流轉提出了具有指導性的意見，關于土地承包權以及經營權的分離政策逐漸獲得完善。在國家政策的指導下，各個地區(qū)爭相下發(fā)符合本區(qū)域土地流轉的指導文件，將相關程序以及合同文書做規(guī)范，以保證農民在此過程中的利益不受損害。同時，土地流轉的制度以及宣傳獲得不斷的完善與發(fā)展，農民對關乎自身利益的土地流轉問題有了進一步的認識，對土地流轉中的非法問題進行有效地規(guī)避。許多地區(qū)甚至制定規(guī)范的流轉文書供農民參考，并備案涉及數(shù)額較大的土地流轉，促進土地流轉的規(guī)范管理，此外，有條件的地區(qū)還借助科技幫助農民建立交易平臺，發(fā)布土地流轉信息等，此類手段在一定程度上保障了土地承包以及經營得以規(guī)范流轉，促進土地資源的合理使用。

三、農村土地流轉遺留的問題

（一）產權未明確，產權關系凌亂

產權的持有是土地發(fā)生流轉交易的前提，土地歸集體所有是我國對土地所有權的明文規(guī)定。而農民可對土地進行承包經營，因此，土地的經營權若要流轉，其重要前提是經營權的確定。我國的土地存在形式上的多樣，土地制度的實施存在變化，產權的關系不明確，其主體的多樣化促使土地流轉發(fā)生混亂，利益分配不均勻導致出現(xiàn)各類問題。土地經營權的的所有者無法確定，導致農民在土地流轉中的權益被削弱。不僅如此，農民由主動變被動，且無法從相關的政策中獲得扶持，即便是清楚自身權益被侵害也無法使用法律進行維護。產權的缺失導致農民的土地流轉無法順利進行，久而久之，大量的土地資源便被閑置，農業(yè)生產也相對滯后。產權未明確也會導致城市發(fā)展隨意侵占農民的土地，侵害農民的利益；影響城鄉(xiāng)之間的和諧發(fā)展。

（二）程序未規(guī)范，缺少得力機制

土地流轉涉及價格評估、方式運用。經營權轉讓以及利益的分配等問題，以上種種問題均不能憑借土地的供需雙方決定。我國大多數(shù)地區(qū)的土地流轉仍然缺乏專業(yè)的流轉組織以及相應的服務機構，促使土地流轉無法順利發(fā)展。現(xiàn)下的土地流轉主要是供需雙方自主協(xié)商，并經過第三方見證；土地價格評估缺少科學的依據(jù)；在談判協(xié)商時，農民可能因為自身水平以及協(xié)商能力的限制而容易在談判中失去主動權。部分企業(yè)甚至政府故意將價格放低，農民的利益因此遭到損害。再者，在土地成功流轉后，其使用得不到有效的監(jiān)督，導致土地用途隨意變更甚至資源浪費，進而影響土地的合理開發(fā)與農業(yè)的發(fā)展[4]。

（三）體系未健全，缺乏權益保障

對農民群體來說，土地的功能不僅僅局限于生產，它還是農民賴以生存的基礎，是農民的保障。在土地流轉中農民獲得的利益極其有限，而且他們在二三產業(yè)中的勞動所得也相當有限，農民在城鄉(xiāng)中將充當勞動力，對城鄉(xiāng)的發(fā)展做出巨大貢獻但卻無法在城市中享受同等的教育以及社會保障等，近年來，我國的社會保障等制度可部分縮小城鄉(xiāng)差距，但農民在某些方面仍未能享受與城市居民同等的福利與待遇。所以，在他們的眼中，持有土地仍然是最終的保障。農民寧可在短期的土地流轉中獲取相對較少的利益，也不愿意將土地長期出讓，農民的此種心理在一定程度上對土地的流轉造成影響。另外，部分農民無法在城市中成家立業(yè)，因為其在城市中難以獲得應用的社會保障，生活成本過高，進而選擇將戶口留在農村，導致城鄉(xiāng)發(fā)展受到影響。

（四）市場未完善，流轉效率較低

作為社會生產中的重要元素之一，土地也需要進行市場資源的有效配置。農村土地流轉的資源配置優(yōu)化的基礎是土地流轉市場得到完善。市場的完善需要政府監(jiān)管與市場化運作做到有機結合。就目前的形勢來看，我國大多數(shù)地區(qū)的土地流轉市場尚未健全，首先是土地流轉的供需雙方所提供的信息存在差異，雙方的溝通不足，有效信息傳遞缺乏，使得土地流轉的交易受阻，效率以及數(shù)量均大幅度降低。其次，流轉市場中缺乏較為專業(yè)的經營機構，尤其是來源于第三方的服務機構，比如價格評估機構、法律服務機構、土地使用監(jiān)督機構以及專門糾紛處理機構等等，由于以上機構的緊缺造成了土地流轉提供方（農民）的盲目流轉、低價流轉。非理性的土地流轉不利于土地交易的公平以及資源的合理規(guī)劃使用。第三，尚未形成規(guī)范的土地流轉市場，且缺乏政府對現(xiàn)有土地流轉的監(jiān)督。流轉的體系與機制也未規(guī)范。供需雙方對市場的認識較少，不了解市場中存在的風險評估，容易導致土地流轉完成后出現(xiàn)糾紛，因此形成了土地流轉中的不穩(wěn)定因素。

四、完善土地流轉工作的相關對策

（一）明確承包關系，促進土地確權

土地產權得以明確可促進城鎮(zhèn)化建設過程中土地的規(guī)范流轉。產權的明確同時也是農業(yè)產業(yè)化、現(xiàn)代化以及規(guī)模化得以實現(xiàn)的重要保障。更重要的是，土地產權的明確有助于土地資源的合理開發(fā)與使用。土地產權的明確是農村土地流轉的基礎所在。以我國的土地改革制度作為參照點，結合現(xiàn)下的實際狀況，首先需要將土地流轉中的承包關系明確，在確定土地所有權的基礎之上將土地承包的具體事項落實到各個家庭；若條件允許則可為農民建立起土地承包查詢平臺。其次，農民的所有權主體地位需要得到強化，根據(jù)每個農民的具體情況，明確承包土地經營權的利益歸屬，明確界定土地使用權的主體范圍，保證農民在土地流轉中的合法權益在法律保護的范疇內。更重要的是，此步驟也為土地流轉的市場化奠定了基礎，幫助提升土地流轉的效率。

（二）完善流轉制度，規(guī)范程序

農村土地流轉的順利執(zhí)行需要實施過程管理，對土地流轉中的各項行為提出規(guī)范，強化對土地流轉工作的服務以及監(jiān)管力度。完善相關的制度，將土地流轉的程序規(guī)范化首先需要做到：以相關的法律法規(guī)作為土地流轉的依托，明確土地流轉的入選標準，提出只有符合規(guī)定的土地才能進入流轉市場，除此之外，還需對交易的數(shù)量做出限制規(guī)定，將土地流轉制度的體系進一步完善；區(qū)分土地流轉中用作商業(yè)建筑以及農業(yè)發(fā)展的土地，確保土地的真正用途；另一方面，將土地流轉的程序規(guī)范化，確保在土地流轉談判過程中的公平與自愿，同時也需要將合同的簽訂程序規(guī)范化，力求在法律的保護下使農民的財產權益獲得保障，將土地供需雙方的權利以及義務在合同中明文規(guī)定，從實際行動中保障農民的權益。除此之外，政府有關部門需要將監(jiān)督工作落實到位；把土地流轉中的相關程序、談判過程以及土地使用的具體情況進行逐樣的備案記錄，形成規(guī)范的監(jiān)督管理。

（三）推進流轉市場，執(zhí)行科學管理

土地流轉的市場若要獲得發(fā)展，第一步則是建立健全流轉服務體系，將土地承包、土地經營權等歸納到市場交易的范疇內，促進土地交易市場的環(huán)境得到改善。其次是將第三方的中介機構也同樣歸納到土地流轉市場中，讓中介機構能有效發(fā)揮出其專業(yè)化服務的作用。依靠第三方機構為土地流轉正常進行做出應有的貢獻，例如：將最新的土地流轉政策以及交易信息及時發(fā)布，保證供需方的信息對稱，減少因此造成的損失，為雙方提供風險對抗措施；爭取在土地價格的評估中發(fā)揮自身優(yōu)勢，以市場的最終導向作為基礎，對土地資源做出合理評估。使得土地流轉交易中體現(xiàn)公平。除此之外，第三方機構還需為土地流轉提供相關的法律咨詢服務，避免在交易中形成糾紛；對流轉交易供需方的合同執(zhí)行情況實施監(jiān)督。另外，政府需要根據(jù)地區(qū)的特點進行科學管理，在此過程中實現(xiàn)土地流轉的宏觀調控，調節(jié)市場的交易情況，促進土地價格趨向穩(wěn)定。政府需要發(fā)揮自身的主導作用，鼓勵利益分配方案以及土地流轉模式的創(chuàng)新，從而推進城鎮(zhèn)化建設。

（四）完善保障體系，保障權益

農村土地流轉與城鎮(zhèn)化建設存在內在的契合關系，農村土地流轉的順利平穩(wěn)進行可加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，但是農村土地流轉的順利進行需要將城鄉(xiāng)二元結構中存在的社保差距打破，進一步完善農村的社保體系。具體的措施有：戶籍制度實施改革，將新農村合作醫(yī)療與養(yǎng)老保險的制度進行有機合并實現(xiàn)服務利益的均等。爭取讓農民與城鎮(zhèn)居民享受同等的福利與待遇，讓進入城市務工的農村人員也能享受到城鎮(zhèn)發(fā)展的成果，促成農村與城鎮(zhèn)趨向一體化發(fā)展，縮小兩個區(qū)域的收入差距，使得農村的土地流轉發(fā)展順利；另外，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中還需要引導已將土地流轉的農民提供再就業(yè)的機會，促進農民實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化，以便消除該部分農民的后顧之憂。城鎮(zhèn)化最終做到讓農民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)；將土地流轉中的利益實現(xiàn)合理化分配，確保農民社會權益得到保障是城鎮(zhèn)化獲得發(fā)展的前提。

總之，土地流轉問題的解決需要明確承包關系，完善流轉制度，推進流轉市場以及完善保障體系等。土地流轉時需將農民的權益放在主體地位，這樣才能使得城鎮(zhèn)化發(fā)展順利進行。