農村戶籍遷出人員的成員資格判定研究

張　健

（安徽大學江淮學院　安徽合肥　230031）

農村戶籍遷出人員，是指隨著城鄉一體化的不斷推進，出現農村居民向城鎮轉移，待其在城鎮穩定就業和生活后，將戶籍由農村遷往城鎮的一類人員統稱。這類人員在遷出之前，具有所在集體經濟組織的成員身份，在遷出后，是否仍具有該種身份，則是本文探討的主題。另外，要注意區分農村集體經濟組織與村委會、村民小組的不同之處，其成員屬性并不完全相同。農村集體經濟組織更加注重經營職能，主要以對其成員進行利益分配為目的，村委會、村民小組更加注重公共服務與保障職能。在未設立農村集體經濟組織的，村委會可以代行其職能;在設立農村集體經濟組織的情形下，兩者的成員界定標準不應等同，要注意區分[1]。

一、農村戶籍遷出人員成員資格的現實考察

（一）有關法律規定及局限。關于農村戶籍遷出人員的成員資格，梳理國家和地方的有關法律大致規定如下：承包方遷入小城鎮落戶的，按照其意愿，保留土地承包經營權或者允許其依法流轉。遷入設區的市，轉為非農業戶口的，將承包的耕地和草地交回發包方；不交回的，發包方可以收回。

筆者認為，第一，上述法律僅對土地承包經營權作出了一定規定，并未涉及成員資格的得喪，即便喪失土地承包經營權，是否一定喪失成員資格，答案是否定的。因為立法已經規定成員可以放棄承包土地的權利，但作為成員還可能享有宅基地分配權與集體收益分配權。第二，2014年在進一步推進戶籍制度改革的意見中提到，取消農業戶口與非農業戶口，統一登記為居民戶口，戶口僅僅體現人口登記管理功能，上述法律為何對遷入小城鎮落戶和轉為非農業戶口作出不同的制度安排，值得商榷。

（二）司法裁判規則及困境。天津市高院與陜西省高院均規定，取得非農業戶口，并且納入國家公務員序列或者城鎮社會保障體系的。如此規定是為了保障農村戶籍遷出人員的基本生活。重慶市高院對此規定較為復雜，遷入本市街道辦事處或者人民政府駐地鎮，自取得非農業戶口之日，其原有的集體經濟組織成員資格喪失。遷入其他城鎮，轉為非農業戶口，且納入國家公務員序列或者事業單位編制的，其原有的集體經濟組織成員資格喪失。該規定只承認納入公務員序列和事業單位編制，才喪失成員資格，農村戶籍遷出人員若在企業工作，享受城鎮職工社會保險，不應喪失其成員身份，同時，根據非農業戶口遷入地的不同設置不同的條件，似有不妥。

從上述規定不難發現，戶籍遷出是成員資格喪失的前提條件，即便戶籍遷出后，也要審慎對待資格喪失問題。在非農業戶口遷入地是否取得城鎮意義上的社會保障，比如行政體制、事業編制、以及城鎮社會保險，是判斷農村戶籍遷出人員成員資格的關鍵。但隨著農村轉移人口市民化的過程中，要切實維護好進城落戶農民的集體收益分配權、宅基地使用權和土地承包經營權，即嚴格處理好成員身份的喪失問題[2]。

二、農村戶籍遷出人員成員資格判定標準的修正

（一）學說觀點。有關農村戶籍遷出人員的成員身份問題，專門研究該問題的學者很少，多數學者立足于成員的資格界定進行全面研究，文中提到的較多，但都泛泛而談，沒有進行深入剖析，很難讓人信服。

多數學者主張以取得城鎮社會保障作為農村戶籍遷出人員成員資格喪失的條件，比如代輝、蔡元臻認為，原則上取得城鎮社會保障的，均喪失農民集體成員資格[3]。管洪彥認為，對于長期在城市生活且已經取得城鎮社會保障待遇的，從取得之日喪失原來的成員資格[4]。若僅以取得城鎮社會保障作為成員資格喪失條件難免片面化，根據社會保險法律法規，達到退休年齡且繳納養老保險滿15年才能享受養老金待遇。因此，所謂城鎮社會保障待遇的具體內涵有待明確。

當然，也有不少學者主張戶籍轉為非農業戶口，自然喪失成員資格，例如，學者吳春香認為，對于遷入城鎮落戶的，對成員資格自愿放棄的；遷入設區的市且轉為非農業戶口[5]。通過戶籍變換作為成員身份的得喪，便于區分，但是，光靠戶籍進行判斷，萬一有人戶籍遷出后，并不打算在城鎮永久生活，過幾年再返回原來的農村生活，需要進一步考慮其他因素。同樣以戶籍作為判斷標準的學者吳興國認為，家庭中有成員轉為非農業戶口的，其成員資格喪失，在法定承包期剩余期限的承包地不應被收回或交回[6]。此時，成員資格的喪失只是喪失了宅基地使用權和集體收益分配權，而土地承包權則保留到土地承包合同期限屆滿。從法律上講，土地承包合同的承包方不是某個成員，而是成員所在的戶，只要戶中還存在未遷出戶籍的其他成員，則當然享有繼續承包經營的權利。但這種不匹配現象難免造成資源浪費，試想萬一戶中只有一人未遷，其他成員均遷出戶口，一個人也很難有效經營土地。

戴威認為，農村戶籍遷出人員的成員資格通過退出權行使，另外，在宅基地使用權、土地承包經營權等財產權上給予一定的補償[7]。通過退出權解決戶籍遷出與成員資格喪失的關系，有創新之處，但既然為權利，作為權利人可以行使，也可以放棄，有可能導致部分成員既保留了成員身份，又在城鎮落戶的局面，進而擠占了農村有限的集體資源，有失公允。

（二）評析。上述學者從各個方面闡述了農村戶籍遷出人員成員資格的喪失問題，有其合理之處，但有些內容持不同意見，前文述及，單純的以戶籍作為判斷因素在特定的歷史背景下，有其正確之處，但隨著戶籍制度的改革，土地承包經營權的物權化，戶籍的遷出是否一定喪失成員資格，還是喪失成員的部分權利，需要進行論證。但若以成員資格綁架戶籍的遷出，阻礙了農村居民市民化和城鄉一體化的進程。為了保障戶籍遷出人員的利益，多數人論證了社會保障說的合理性，即須取得城鎮意義上的社會保障，才能喪失成員身份，看似較為公平，實則損害了農村戶籍遷出人員的成員權。當前，針對農村土地承包權，黨和政府提出了新型經營、適度規模經營等等關鍵詞，農村戶籍人員的遷出有利于實現這一目標，但也絕對不能損害其權益。

三、農村戶籍遷出人員成員資格判定的路徑

（一）基本原則。基本原則的提出有利于更好地識別成員身份問題，在下文中的考量因素難以涵蓋的情形下，可以依據基本原則作出判斷。

1.集體資源的有限性。針對農村戶籍遷出人員的成員資格問題，既要切實維護好該類人員的合法權益，又要充分考慮到現實狀況。在農村集體經濟組織，最為重要的資源當屬土地，不論是宅基地，還是承包經營的土地，土地資源的有限性在當前大建設時期更加凸顯，農村集體成員主要依靠這些土地來保障自己的生存與生活，但是，隨著子女的出生、結婚導致農村居民越來越多，這樣攤到每個人的土地面積在逐漸縮小，如果一味地堅持農村戶籍遷出人員的成員資格不應喪失，勢必會加劇這一矛盾，因此，立足于集體資源的有限性，科學、合法地重新界定農村戶籍遷出人員的成員資格問題，在當下具有重大意義[8]。

2.保障原則。所謂保障原則，就是要保證農村戶籍遷出人員在任何地方在法律層面都無生存的壓力。例如，在農村集體經濟組織內部作為成員享有成員權，同時，加上新農合、養老保險等等，在戶籍遷入地，落戶后取得了穩定了工作且納入到城鎮社會保障體系。農村戶籍遷出人員如果喪失其成員資格，是否對其更加不利，首先，從居住來說，既然落戶到城鎮，原有的宅基地等于閑置，從經營來說，原先承包的土地任其荒蕪。從收益來說，常年在外，也不再獲得相應的分配，另外，集體收益分配也不是普遍現象，大多數的村落很難產生集體收益。其次，若要說保留其成員資格有何益處，可能要等所在集體的土地被征收，這樣，作為成員可以獲取土地補償費，但是，對于離城鎮較遠的村落、位于山區的村莊等等，很難有土地被征收的機會。以上分析可以看出，既要保障農村戶籍遷出人員的成員權，又要挖掘該項權利背后帶來的實質利益，若并不影響該類人員的實質利益，可以基于保障原則合理設定成員資格喪失的考量因素。

3.新型化經營。成員權重要的權能之一是可以從農村集體經濟組織承包土地的權利，既然作為一種權利，成員就要履行相應的義務，試想若承包了土地卻不去耕作，或者以所在戶僅剩一名成員根據法律規定是不用交回承包地的，如此種種，都是對土地資源的嚴重浪費，因此，對于成員附加一項義務，承包的土地長期不耕作，達到一定年限是可以收回的，這也符合權利義務相一致的原則。近年來，國家不斷縮小城市和農村的差距，重要舉措之一，就是要大力發展農村，不斷創新土地經營的方式，作為成員應加入到新型化經營的隊伍當中，不斷提高土地經營效率，提升農民收入[9]。

（二）考量因素。農村戶籍遷出人員的成員資格應從以下方面加以考量，作為判斷是否喪失成員資格的具體標準。

1.土地依賴。成員權的基本內涵之一可以從農村集體組織分配宅基地，宅基地的分配是保障農村集體成員的生存，如果成員不需要分配宅基地或者獲得宅基地后將其閑置，說明成員已經不再依賴土地的保障了。尤其對于農村戶籍遷出人員來說，其已在城鎮就業生活了，自然就無需宅基地了。其次，對承包土地的權利，目的是為了保障成員的生活，通過對承包土地的持續經營來獲取收入，維持生計。換言之，若通過其他渠道獲得收入，或者說獲取的收入遠遠大于土地經營帶來的效益，到最后，可能就放棄了承包土地，或者將承包的土地進行流轉等，農村戶籍遷出人員自然能夠在城鎮落腳，可想而知，對于從集體承包的土地要么放棄，要么由戶內其他成員經營，戶內其他成員無法經營時，直接流轉給所在集體其他成員。但是，如此一來，出現大面積農村戶籍遷出人員時，有時戶內全部青壯年成員都遷出，甚至所在集體組織大量青壯成員均遷出，最終剩下的土地，由誰來經營。這種現象與集體資源有限性、新型化經營相違背。所以，農村戶籍遷出人員對土地的依賴程度，是判斷其是否喪失成員身份的主要考量因素。

2.戶籍。隨著戶籍制度的改革，只要戶籍遷出所在農村集體經濟組織，視其為短暫遷出還是長久遷出，短暫遷出的，比如在校大學生，則要暫時保留其成員資格，當轉化為長久遷出的，成員資格則可能喪失。農村戶籍遷出人員屬于長久遷出，遷出后，結合對土地的依賴程度進行判斷。若僅僅將戶口寄掛在城鎮，仍需依賴集體分配的宅基地和承包地，則成員資格不應喪失，若遷出后，不再原先所在集體經濟組織生產生活了，則喪失成員身份。因此，戶籍遷出是判斷農村戶籍遷出人員成員喪失的必要條件。

因此，當農村戶籍遷出人員不再依賴所在集體土地時，首先，要尊重其意愿，是否愿意放棄成員資格，將成員權讓渡給新增人口或將承包地和宅基地交回給集體，由集體組織全部成員決議使用。當其不主動放棄時，可以考慮兩種方案：第一種方案，對其已分配的宅基地和承包地是否使用，若超過一定期限，可通過集體決議的方式，討論可否將其收回，若決議收回時，通知成員本人，其享有抗辯權，若成員繼續生產生活的，集體決議則不生效，若不繼續生產生活的，集體決議生效。第二種方案，可以實行有償退出機制，即農村戶籍遷出人員既然已經不再依賴土地，由所在集體組織有償收回。

參考文獻：

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[4]管洪彥.農民集體成員資格認定標準立法完善的基本思路[J].長安大學學報，2013（1）：65-72.

[5]吳春香.農村集體經濟組織成員資格界定及相關救濟途徑研究[J].法學雜志，2016（11）：45-50.

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[9]李愛榮.集體經濟組織成員權中的身份問題探析[J].南京農業大學學報，2016（4）：12-20，155.