上海養老設施布局專項規劃編制與實施策略研究*

吳芳芳 WU Fangfang

1 背景

目前我國正在經歷人口快速老齡化導致的從年輕社會到老齡社會的急劇轉變，未富先老帶來巨大挑戰。2016年中國60歲及以上老年人口達到2.31億，老齡化率為16.7%，預測到2050年這一比例將超過30%①據中國市長協會《中國城市發展報告（2015）》預測，至2050 年，老年人口將達到總人口的34.1%。。老年人對醫療、養老、文化娛樂設施等提出了一系列新的要求。黨的十八大提出“積極應對人口老齡化”，發展養老服務成為政府調結構、惠民生、促升級的重要力量。在黨和政府的高度重視下，我國的社會養老服務體系建設取得了長足發展，但是整體仍然處于起步階段，無論在供需匹配、空間分布還是配置標準方面，都存在與新形勢、新任務、新需求不相適應的地方[1]。尤其是超（特）大城市面臨家庭日益小型化、老年人高齡化空巢化顯著、專業護理和醫養結合的需求愈發突出等嚴峻挑戰。

上海是中國第一個進入老齡化社會的城市，也是目前全國最“老”的超大城市。2016年全市60周歲及以上戶籍人口達457.79萬，占戶籍總人口的31.6%。近年來，全市養老設施處于快速補缺和規模擴張階段，“9073”養老服務格局已初步形成，但仍舊面臨養老設施供給總量不足、分布不均衡、配置標準偏低等問題[2]；另一方面，在超大城市建設用地規模負增長的底線約束發展背景下，存量優化提升和規劃精細化實施管理需求突出。本文基于上海市首個市區級養老設施布局專項規劃編制實證經驗，探索總結基于需求導向的養老設施服務模式和設施體系，明確養老設施專項規劃的編制體系要點及相應的實施保障機制，為其他城市更好地應對老齡化挑戰提供思路和借鑒。

圖1 上海市養老機構與養老床位變化圖資料來源：2010—2016年上海市老年人口和老齡事業監測統計信息。

圖2 養老設施專項規劃編制成果體系示意圖資料來源：作者自繪。

2 專項規劃編制過程和實施情況

作為常住人口2 400多萬、戶籍人口1 400多萬的超大城市，如何堅持積極老齡化、建設老年友好城市，上海面臨一系列問題。2013年初，上海市民政局主持開展老齡化社會的規劃應對戰略研究，初步明確全市養老規劃面臨的核心挑戰和頂層設計。同年9月，上海市民政局與上海市規劃和國土資源管理局（以下簡稱“市規土局”）聯合啟動上海首個全市養老設施布局專項規劃編制，同步啟動青浦、長寧等試點區編制工作。2014年3月，規劃編制小組形成全市、試點區專項規劃和區縣編制技術導引初步成果，而后通過委辦局意見征詢會、規委會、市政府市委常務會審核，以及網絡平臺和現場公示等程序，市級專項規劃于10月正式獲得市政府批復。

作為上海市政府重要民生工作，全市養老設施布局專項規劃納入當年度《政府工作報告》，不斷加快實施落實。首個試點區（青浦區）規劃于2015年3月獲得市政府批復，其余16個區縣規劃于2015年底前全部獲得批復，有效指導了上海全市的養老設施的建設實施。截止2016年底，養老機構共計702家，床位數達到13.28萬張（圖1），新增了9 100張；長者照護之家73家，新增了51家。各項社區居家養老服務設施的建設獲得了很大的社會反響。

3 規劃主要內容

3.1 前期研究： 戰略引領， 明確問題挑戰和發展導向

如何搭建規劃和專業系統的共同話語體系，是專項規劃面臨的重要挑戰。從老年人需求和設施現狀出發，研究小組歷經10個月時間，通過科學抽樣問卷，調研全市215個街鎮的1萬多名老人，實地考察評估100多家養老設施，結合30多次專題座談與意見征詢會議、13個國內外城市調研，明晰了供需存在的重大矛盾。研究提煉歸納了上海面臨的主要挑戰。人口方面，未來10—20年是全市老年人口規模增幅最高、增速最快的階段，高齡化、空巢化現象顯著，對機構護理和社區支持的需求突出，老年人口的城鄉分布嚴重不均衡；設施方面，存量設施的結構、權屬有待優化，規范標準亟待對接修訂，老年人口分布與養老設施供給在空間上存在嚴重失衡。

借鑒國際大都市將老年友好理念融入城市發展目標以提升城市全球競爭力，研究提出明確養老設施發展導向，逐步構建分層次分級別的養老模式體系。從原先的關注機構養老設施為主到機構養老和社區養老并舉，關注政府供給為主到政府和市場并舉。研究構建“戰略研究—全市專項規劃—試點區專項規劃—區縣指導意見—數據庫建設—配套政策”全過程規劃編制實施體系框架（圖2），為專項規劃的編制和實施奠定了重要基礎。

3.2 市級專項規劃： 頂層設計， 分類指導養老設施建設

基于前期研究基礎，根據上海人口深度老齡化需求，以營造一個幸福、安定、和諧的老年宜居社區和老年友好城市為目標，規劃明確構建規模適度、布局合理、覆蓋城鄉、滿足多元需求的養老設施空間格局，突出一個“確保基本”的價值取向和四個“統籌考慮”。作為政府調配公共資源的手段，規劃目標的設定突出確保基本公共服務及其設施用地空間。“四個統籌考慮”指：統籌考慮人口結構和變化趨勢，適度預留規劃空間；統籌考慮居家養老和機構養老，堅持區域平衡原則；統籌考慮增量設施建設和存量設施改造，堅持節約集約利用土地；統籌考慮老年護理床位和普通養老床位，促進醫養結合。針對老年人實際需求，重點對兩類設施進行分類指導。

機構養老設施方面，規劃要求提供基本公共服務的養老床位達到戶籍老年人口3.75%的總量目標。統籌考慮人口結構及其變化趨勢，在以2020年戶籍老年人口作為基數確定全市養老機構床位規模的基礎上，考慮戶籍老年人口峰值和外來常住人口需求，增加規劃空間作為彈性預留，最終按照17.8萬張床位目標值進行用地底線管控。為了更好地促進養老設施空間供給與老年人口分布相銜接，針對上海市中心城區、郊區的養老設施現狀差異，規劃以老年人口集聚及需求特征為基礎，按照各街鎮發展定位、城鎮化水平及規劃導向，對市級以下承擔養老服務的設施布局給予空間引導。宏觀上明確空間配置目標導向，突出中心城及其周邊地區、新城和一般新市鎮的分類規劃導引；中觀上確定街鎮層面，提出優化完善、重點配置、預留配置、有限配置等精細化的政策分區方案和導引要求（圖3）；微觀空間上基于存量設施的合規性和合理性判斷，支持符合導向、符合需求的存量設施穩定化。

社區居家養老服務設施方面，規劃明確均衡布局、差異配置、綜合設置、資源整合等引導性要求，提出至2020年實現社區居家養老服務設施在城鎮社區和農村社區全覆蓋，在老年人集聚度較高的地區打造15分鐘服務圈。強調根據服務人口確定設施規模，配置時兼顧千人指標與空間覆蓋。

3.3 試點區專項規劃： 同步推進， 強調養老設施落地

特大城市中心城區和郊區的老年人口特征和養老設施空間分布存在較大差異。中心城區及郊區城鎮化地區基礎設施條件較好，老年人口分布密集，但同時用地空間有限；遠郊地區則對上門服務等需求強烈。上海開展養老專項規劃的重大挑戰之一，就是統籌和指導全市17個不同區縣②本文養老設施專項布局規劃編制和最終批復時，上海市行政區劃為16區1縣（崇明縣）。的設施落實。為此，在全市專項規劃編制的同時，選擇了中心城、郊區、中心城周邊地區的典型區縣同步開展試點區規劃編制研究。基于系統性調研，在傳統專項規劃編制基礎上，青浦區（郊區）專項規劃重點圍繞機構養老設施新增選址，設置養老床位和護理床位更好推進醫養結合進行創新規劃，長寧區（中心城區）在存量設施穩定性評估以及社區居家養老設施模式創新上進行了很多探索，閔行區（中心城周邊地區）則在嵌入式養老以及養老產業方面進行了研究嘗試。

圖3 上海市機構養老設施規劃配置引導圖表示意資料來源：《上海市養老設施布局專項規劃（2013—2020）》。

圖4 養老服務設施體系示意圖資料來源：作者自繪。

與全市規劃同步啟動試點區專項規劃，不僅夯實了全市規劃的實踐操作基礎，提出了更詳細的分街鎮機構養老設施和社區居家養老服務設施規劃導引，而且實現將規劃成果直接編制到控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）深度，快速推動了養老設施規劃的實施落地。

3.4 區縣規劃編制技術要點： 促進區級專項規劃實施

在全市專項規劃成果基本穩定的基礎上，2014年7月由市民政局、市規土局聯合組織各區縣啟動區級養老專項規劃編制，發布了《上海市各區（縣）養老設施布局專項規劃編制技術要點》。

圖5 上海市戶籍老年人口預測模型和結果示意圖資料來源：《上海市養老設施布局專項規劃（2013—2020）》。

技術要點明確了規劃的剛性控制和彈性引導內容：（1）成果深度上，要求明確地塊的四至范圍、容積率、床位設置、建設階段，并創新性地提出同步編制相關地塊的控規圖則，對接推進項目建設，更好地保障設施的規劃落實；（2）分區導引上，明確中心城與郊區縣不同的規劃重點。中心城由于用地緊張，更注重于存量挖潛，控制建筑用地面積，郊區縣則注重梳理存量基礎上的規劃新增，同步控制用地面積和建筑面積；（3）關于養老機構床位規模的核心要求方面，明確中心城區和郊區的規劃指標。各區（縣）按照各自戶籍老年人口高峰值控制設施用地規模，確保設施落地；（4）充分考慮全市城市總體規劃對各區規劃人口的導向以及區內重大項目的影響（如大型居住社區的規劃建設等），對預測的各區（縣）老年人口及床位數明晰修正路徑；（5）鼓勵各區縣開展特點專題。

4 基于需求導向的專項規劃編制及實施要點與思考

4.1 基于養老服務模式創新的專項規劃編制要點

4.1.1 強調需求導向，創新養老服務模式隨著我國老年福利政策和老年福利事業的轉型升級，養老保障內容正在由滿足生存需要的救助型向全方位的福利型轉變。新政策和新需求的雙重挑戰下，養老設施必須突破傳統圍繞機構養老的規劃模式，從老年人需求出發，強調機構養老和社區養老并重，政府和市場多元供給，促進醫養結合和部門協作，從而構建專業部門和規劃系統認可、以養老機構和社區居家養老服務設施為主體、多層次廣覆蓋的養老服務設施體系（圖4）。基于現有規范，上海在此次專項規劃中重點關注機構養老設施和社區居家養老服務設施兩大類。機構養老設施，指為老年人提供集中居住和照料護理服務的機構，包括敬老院、養老院和福利院等；社區居家養老服務設施，指為居住在社區的需要介助、介護的老人提供生活服務、保健康復、文體娛樂以及輔助服務的綜合性設施，主要包括社區老年人日間照料中心、助餐點等；醫療機構（老年護理院、老年病專科醫院等）提供的老年護理床位由醫療衛生專項規劃另行落實。

4.1.2 科學預測老年人口和規劃彈性預留

圖6 存量養老設施“雙評估”示意圖資料來源：作者自繪。

規劃充分考慮老年人口高峰年以及外來常住人口需求，突破規劃年限，增加一定的彈性系數進行用地底線管控，確保滿足未來很長時間內的養老需求。市級專項規劃的養老機構床位配置，以規劃期年（2020年）床位配置指標為基礎，同步考慮老年人口峰值年（2030年）需求，計算所需規劃用地予以充分保障。鼓勵在控制用地總面積的基礎上，通過項目分步建設實施預留彈性。另一方面，規劃中明確社區居家養老服務設施的計算基數以常住人口為準，使用戶籍人口和符合“兩個合法穩定”（即有合法穩定居住和合法穩定就業）條件的常住外來人口的數據進行更為科學的推算。同步要求基于住房分布及實有人口變化趨勢的監測評估，適時調整規劃，優化養老設施布局。

4.1.3 提升存量和開源增量同步，鼓勵用地兼容

圖7 規劃社區居家養老服務功能模塊示意圖資料來源：作者自繪。

圖8 與城市規劃相互銜接的養老設施規劃體系（以上海為例）資料來源：作者自繪。

很多城市跟上海一樣，也是首次編制養老設施專項規劃，面臨存量設施良莠不齊、穩定性較差、缺少用地保障等挑戰[3]。上海實證提出同步重視提升存量和開源增量，既要規劃新增用地和空間，也要圍繞如何立足存量設施充分挖潛潛力、優化整合資源。基于存量設施的合規性和合理性判斷，開展現狀條件和規劃條件的合理合規“雙評估”制度，提出保留、修繕、擴建或重建等引導性意見，支持符合導向、符合需求、符合規劃的存量設施“正規化”和穩定化（圖6）。

專項規劃通過明確用地兼容，鼓勵養老設施綜合設置在功能用途互利、環境要求相似且相互間沒有不利影響的用地上，并且明確實際操作路徑。對于提供基本公共服務的存量機構養老設施，在符合地區規劃的情況下，按照上海市控規技術準則中規劃執行要求及其他養老機構建設相關標準和要求，可對設施進行改擴建。結合區域差異，中心城區重在空間挖潛和利用城市更新，按照“嚴控地、寬控房”原則，在滿足安全、消防、環保等要求的前提下，支持養老設施新建、改建、擴建；郊區的位于195地塊③195地塊指上海市“兩規合一”暨市級土地利用總體規劃中劃定的集中建設區范圍線以內、規劃工業區塊以外、未來需要逐步實現功能轉型的工業用地，約195 km2。的存量工業用地，按照《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》（滬府辦[2014]25號）的規定，在經民政、環保、消防、房管等相關部門認定后，在符合規劃的前提下，支持轉型為養老設施用地。支持利用農村集體建設用地用于本區域內原駐地農民的養老服務設施。

4.1.4 強調社區居家服務，注重功能模塊復合使用

圖9 試點區縣養老設施布局規劃導引和控規圖則內容示意圖資料來源：《青浦區養老設施布局專項規劃（2013—2020）》。

從國際經驗借鑒和市民調查發現，社區在地養老的需求強烈且未來發展趨勢明顯[4-5]，社區居家養老服務的提升能有效減少對機構養老的需求。規劃社區居家養老設施應均衡覆蓋城鎮及農村社區，在老年人集聚度較高的地區尤其是中心城區，統籌規劃各類基本公共設施和服務，打造10—15分鐘社區居家養老服務圈。以上海為例，規劃從配置標準入手，控制40 m2/千人的社區居家養老服務設施的建筑面積，鼓勵從生活服務、保健康復、文體娛樂以及各類輔助等“功能模塊”靈活組合角度合理配置（圖7）。以街鎮為單元因地制宜配置，擁有至少一個“綜合型養老服務中心”和多點多類型“嵌入式社區養老服務設施”。加強社區層面設施規劃的老年友好導引和復合共享精神，建立社區公共服務設施用房按需靈活轉化機制，強化自下而上的社區需求聲明，建設老年宜居社區。

4.2 多管齊下推進專項規劃有效實施的措施設計

4.2.1 加強縱向和橫向的規劃體系銜接

縱向方面，創新規劃編制體系，明確養老設施專項規劃與城市總體規劃、控制性詳細規劃等的關系，建設與規劃土地管理相銜接的養老設施專項布局規劃體系。專項規劃的概念經歷了從“專業規劃”向“專項規劃”的轉變[6]，養老設施布局專項規劃是較新的內容，需要逐步建立與城市規劃相銜接的專項規劃體系（圖8）。以上海為例，結合民政、規土不同系統管理和市區兩級政府職能設置特點，養老設施空間布局專項規劃分為市級和區縣兩級進行。市級規劃側重頂層設計以及區縣目標設定和分解。上海在編制全市規劃中同步結合中心城區和郊區開展試點編制，出臺了《區縣養老設施專項規劃編制技術要點》，明確了剛性控制指標和彈性引導內容，為各個區縣的規劃編制提供了明確指導。

喬十二郎內心發狠：無須借他人之手，我自己來！他不是厲害嗎？冷水泡茶慢慢濃，最厲害的對手留到最后，看我怎么收拾他。

在市級規劃基礎上，各區縣級規劃強調設施空間落地，強化作為區域控制性詳細規劃編制和調整的上位指導。尤其值得借鑒的是，上海創新性地提出區級專項布局規劃編制養老設施內容達到控規深度，優化規劃編制審批程序，有力確保設施的空間落地。也就是說，區級養老專項規劃（含控規圖則）經批準后，直接按照上海市控制性詳細規劃管理規定和技術準則實施項目管理和規劃監督，指導推進養老設施建設實施（圖9）。如青浦區區級專項規劃28家養老設施，其中有5處涉及街坊控制性詳細規劃局部調整，4處涉及控規新編，相比于傳統的通過逐個街坊控制性詳細規劃編制實施，該規劃成果經審批后入庫直接指導下一步規劃建設實施。

橫向方面，養老專項規劃需要積極聯動醫療衛生以及其他公共服務設施專項。為更好促進醫養結合，充分考慮高齡老人的護理需求，上海在養老專項規劃中明確要求醫療機構提供占老年人口0.75%比例的老年護理床位，極大推動了醫療衛生專項中對于老年護理床位的規劃。至于教育、體育、文化娛樂等其他公共服務設施，規劃要求推動適老化改造，加強聯動協作，建設全齡友好的城市空間。

4.2.2 創新部門協作和政策機制，確保規劃實施

上海提出積極建成涵蓋養老服務供給體系、保障體系、政策支撐體系、需求評估體系、行業監管體系“五位一體”的社會養老服務體系，理順涉及的管理部門，加大規劃實施考核力度，促進專項規劃實施。其中，在空間導引、規劃管理和土地供應方面提出一系列創新政策。

特大城市，需要正視“人多地少”空間資源現狀，堅持按需配置床位，差異化制定不同區域的設施配置標準[7]。以上海為例，中心城以優化完善為主，按照服務均等化的要求，梳理服務盲區，融入“雙增雙減”概念將養老設施的建設與工業用地轉型、舊區改造緊密結合，創新相關政策和機制；中心城周邊地區以功能優化為主，除了承擔中心城部分設施缺口外，結合城鎮功能優化和生態建設，通過一部分中高端養老設施建設，引導提升養老服務能級和城市品質；新城以空間預留為主，適當提升設施標準，為遠期人口導入所需的養老設施預留空間；一般新市鎮以基本保障為主，鎮區配置與老年人相應規模的養老機構床位，鼓勵集中養老，農村地區配置以老年人日間照料中心、助餐點和活動室等社區養老服務設施為主。

為支持養老服務業發展，在符合國家土地管理和利用政策的前提下，上海市在養老設施規劃過程中創新性地提出了簡化規劃審批和明確土地出讓等核心政策，大大增強了規劃的操作性和可實施性。要求如下：

（1）公益性養老服務設施用地：符合國家劃撥用地目錄管理的，以劃撥方式供地。由民政部門根據養老專項規劃，提出各區縣公益性養老設施新增用地需求，市規土局在下達年度用地計劃時，采取“戴帽”方式下達，由區縣優先安排用地指標。

（2）經營性養老服務設施用地：應當以租賃、出讓等有償方式供地，鼓勵以租賃方式利用土地。土地出讓計劃公布后，同一地塊只有一個意向用地者的，可以采用協議出讓方式供地。養老服務設施用地的協議出讓地價，不得低于出讓地塊所在級別養老用地基準地價的70%。允許依據規劃要求使用存量集體建設用地辦理養老服務設施。

（3）具有養老特色的商品住宅項目：支持社會資本開發建設具有養老特色的住宅小區，可以以帶建設方案或建設條件的公開招拍掛方式供地。

4.2.3 建立長效維護、信息共享的養老設施數據平臺

如何將城市專項規劃的成果納入建設用地規劃審批管理體系，并且建立跟蹤評估和更新維護機制，是重要的挑戰。國際城市如紐約、東京等都構建了養老設施數據庫，作為全市公共服務設施數據庫的重要組成部分[8]。為了更好地促進規劃實施和后續跟蹤，上海在編制專項養老規劃過程中推動并確立了設施現狀及規劃數據庫框架，為后期的規劃實施和項目建設奠定了非常好的基礎。具體內容包括，以規劃土地信息系統和民政部門的設施信息系統為平臺，將規劃養老設施用地與項目年度推進計劃等結合，實時掌握養老設施用地的建設動態信息，成為養老設施建設和管理的重要數據平臺（圖10）。在此基礎上，通過優化“定期監測—合理評估—彈性調整”的配置機制，持續跟蹤、定期評估養老服務設施的需求和供給情況，以更好地發揮專項規劃的引領和協調作用。4.2.4 通過后續修訂和完善標準，加強建設指導

在研究過程中發現涉及養老設施配置的各類標準規范較多，包括10余個國家和地方層面的規劃和行業標準。各類標準在概念界定、級別劃分、統計口徑等方面均存在較大差異，不具備可比性。整體上，規劃口徑關注養老設施用地在法定規劃層面如何足量供應，側重設施用地面積和建筑面積千人指標配置、服務半徑的空間覆蓋、容積率和建筑高度的控制等；民政口徑關注管理體系和政策保障，涉及床位數及床均建筑面積。相互之間亟需統一有效的溝通平臺[9]，以上海為例，控制性詳細規劃技術準則將養老設施與宗教設施所占用地統一歸入C9類其他公共服務設施用地而不加區分，分類分級和配置內容上也難以對應，配置千人指標因人口老齡化而嚴重偏低，立項和用地難以得到保障，亟待協調。

通過全市專項規劃編制，搭建了規劃系統和民政管理口徑的對應平臺，后續修訂和出臺多部門統一口徑的技術準則和配置標準，確保規劃有效實施。2016年修訂發行的《上海市控制性詳細規劃準則》在用地分類上拆分出C91類為養老設施專類用地，明確下一層次控制性詳細規劃、單元規劃等編制過程中落實專項內容。將養老設施作為整個居住區公共服務設施的組成部分，在對該地區的人口結構深入預測分析的基礎上，按照老年人口所需床位配置空間，并且對社區居家養老服務設施提出了優化的用地面積和建筑面積規劃控制要求。民政、發改、衛計委相關部門基于實際操作，進一步出臺養老服務的相關管理要求和實施辦法。

5 結語

本文基于上海市區級專項規劃編制實證經驗，對“養老難”熱點問題展開空間冷思考。突破了原有圍繞機構養老的規劃模式，提出基于老年人需求和規劃實施的養老服務模式和規劃方法，強調機構養老和社區養老并重，政府和市場多元供給，促進醫養結合和部門協作，對未來養老服務模式發展趨勢、存量利用與增量規劃、設施配置標準等進行頂層設計。在此基礎上，為確保養老設施的規劃合理性和可實施性，提出“戰略研究—全市專項規劃—試點區專項規劃—區縣指導意見—數據庫建設—配套政策”的技術體系，加強橫縱向規劃體系銜接，創新結合區級專項規劃同步編制控規圖則，確保設施快速審批落地。再者，構建長效維護、信息共享的設施數據平臺，理順了各相關管理部門間的關系，明晰了空間落地、動態管理、政策配套等實施路徑。上海的實證經驗為“中國式養老”描繪了一張“無憂藍圖”，為其他城市更好應對老齡化挑戰提供了思路和借鑒。

作為上海首個養老設施布局專項規劃，設計的規劃實施路徑有待進一步檢驗完善。在基本公共服務均等化供給導向下，如何加強城鄉統籌的社區養老設施的規劃及實施，如何結合大數據方法分析老年人需求及行為特征，支撐具體養老設施的布局和服務供給等內容，還有待進一步研究。

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