智慧城市建設模式與推進策略研究*
——以江蘇省為例

席廣亮 甄 峰 曹 晨 羅桑扎西 XI Guangliang, ZHEN Feng, CAO Chen, LUOSANG Zhaxi

新一代信息技術革命，推動了信息社會向縱深方向發展，并對社會經濟與城市發展產生顛覆性影響。日本、韓國在2004年提出U-Japan、U-Korea的國家發展戰略[1]。美國也在2008年全球金融危機背景下，提出“智慧地球”計劃。隨后歐盟等地區和國家相繼提出物聯網、智慧城市戰略，智慧城市建設逐漸成為全球性的共識[2]。近年來，我國經歷了工業領域信息化、數字城市建設，信息技術在國民經濟各領域及城市各部門中得到越來越廣泛的應用，同時開展的大量智慧城市建設及試點工作，也取得了一定成效。在新型城鎮化發展以及國家治理體系和治理能力現代化的要求下，國家層面將智慧城市建設推向新型智慧城市，并強調以人為本、問題導向的新型智慧城市發展方向[3]。

在智慧城市規劃建設理論方面，國家和地方層面都在積極探索多元化的建設模式，以及智慧城市的理論創新。學者從價值導向、建設重點、投資主體、運營方式等方面提出不同的智慧城市建設模式[4]，重點探索了政府主導，運營商、政府與企業共同主導等不同的投資建設模式與路徑。同時，從復雜適應性、人地關系協調、生命有機體、知識共享與創新、信息技術與流動社會等角度進行智慧城市的理論探索[5-7]，推動智慧城市研究由技術和信息化工程領域轉向技術、社會、人文與城市融合發展。智慧城市試點及建設實踐方面，注重信息系統和基礎設施建設，忽視對城市特色的挖掘，以及對民生改善、社會空間及城市綜合治理的整體把握，并且智慧城市建設實踐與智慧城市的模式路徑等相關理論存在一定差距。

因此，本文基于江蘇省智慧城市試點及規劃建設實踐，從特色提升與創新發展的角度提出不同的智慧城市建設模式，對江蘇省智慧城市規劃建設內容與特點進行深入分析，進而提出推進智慧城市建設的具體策略。

1 智慧城市建設現狀與存在問題

2012年開始，在住建部、科技部、工信部、旅游局等國家部委智慧城市試點的推動下，超過300多個城市進行了智慧城市的規劃和建設工作，智能基礎設施建設基本完善，各類數據和信息初步得到整合發展，智慧城市建設催生了巨大的產業市場，據前瞻研究院《2016—2021年中國智慧城市建設發展前景與投資預測分析報告》指出，“十二五”期間，我國智慧城市建設市場規模超過了7 000億元。國家“十三五”規劃明確提出，以基礎設施智能化、公共服務便利化、社會治理精細化為重點，建設一批新型示范性智慧城市，銀川、沈陽等城市進一步開展新型智慧城市建設的實踐探索，智慧城市的建設上升為重要的國家戰略。同時，從民生服務和產業發展的角度，很多城市進行了不同的智慧社區、智慧產業園區的試點與建設。在智慧城市建設的國家戰略引領和地方實踐的推動下，智慧城市相關的頂層設計理論、指標體系、標準規范等研究也得到了較快的發展。

處于全國經濟發達水平的江蘇省，在信息化以及智慧城市建設方面也處于領先水平。“十二五”期間，江蘇積極在全省推動兩化深度融合，深化電子政務應用、加強網絡文化建設、強化信息惠民服務、促進信息設施升級、提升信息產業層次、強化信息安全保障等，全面深化了信息化發展。2016年，江蘇省信息化發展指數達到89.17%，信息經濟總量達到2萬億元，占GDP比重32.15%，區域信息化和工業化融合發展指數達到97.37%。在國家智慧城市試點的背景下，江蘇省政府發布了《關于推進智慧江蘇建設的實施意見》、《智慧江蘇建設行動方案（2014—2016年）》等政策文件，深入開展智慧城市試點，先后有20多個城市（區縣、園區）成為國家試點，并加強智慧城市頂層設計和規劃引導，著力搭建智慧城市基礎設施和平臺，推動智慧產業快速發展，積極拓展智慧應用與民生服務，智慧城市建設水平得到極大的提升。

總體上，當前我國智慧城市處于2.0的發展階段，在規劃建設方面存在著一定的問題。第一，智慧城市建設仍然以信息化為主導，缺乏多學科、多領域知識融合的頂層設計，導致智慧城市頂層設計大多仍然停留在技術、基礎設施層面。第二，智慧城市建設呈現出以政府信息化項目建設為主的自上而下過程，建設模式單一，缺乏市場調節和全社會的參與，導致建設項目與市場需求相脫節。第三，重視對云計算、互聯網、物聯網、大數據等現代信息技術的發展，缺乏面向智慧社會的智慧城市建設理念，對于社會發展、民生改善以及城市管理創新領域關注不夠，導致智慧城市建設難以適應社會發展、民生改善的要求。

2 江蘇省智慧城市建設的模式創新

智慧城市建設正在由2.0階段向3.0階段邁進，智慧城市建設的模式也在不斷創新。基于中國智慧城市發展的總體趨勢，重點考慮江蘇省社會經濟發展和智慧城市建設基礎，從智慧社會構建出發，探索江蘇省智慧城市建設的模式創新，提出智慧城市創新發展、改善民生和智慧治理的路徑與模式，研究不同建設模式的發展重點、系統平臺和數據整合要求、應用方向等。

2.1 創新發展導向的智慧城市建設模式

智慧城市建設促進了政府、企業在大數據、云計算、物聯網、人工智能等新技術領域的研發投入，從而帶動了新一代信息技術的創新發展。新一代信息技術的研發與廣泛應用，又促進了城市發展動力由資源、勞動力的投入轉向創新要素和智力資本的投入，同時推動城鎮化發展過程的技術創新以及城市的創新能力。一方面，立足于智慧城市建設的契機，推動物聯網、人工智能等核心技術的研發，部分城市以國家級實驗室、協同創新中心、工程中心等為載體，積極吸引高端研發人才和創新機構落地，例如無錫借助于物聯網產業研究院，通過與科研機構合作設立無錫高新微納傳感網工程技術研發中心，開展物聯網領域的基礎核心技術研發創新。另一方面，結合地方智慧城市創新發展的需求，進行大數據、互聯網等應用研究，例如鹽城城南新區通過建設江蘇省首個“大數據產業園”，推動大數據、云計算等技術的應用創新，并為鹽城及其他地區智慧城市的創新發展提供研發支撐。

無論是基礎核心技術還是應用技術的研發，對于推動創新型智慧城市發展具有重要的支撐作用，實現產、學、研、用的充分結合，圍繞智慧城市領域的技術創新與研發，在各個城市形成良好的創新環境氛圍與創新網絡，形成創新要素高度集聚的智慧城市建設模式。

2.2 民生改善導向的智慧城市建設模式

立足于人本化的智慧城市建設，以提升社會民生保障與改善能力、提升居民生活幸福感為出發點，進行智慧城市的相關內容建設。以智慧交通、智慧醫療、智慧民生、智慧社區、智慧社會保障、市民卡等與居民日常生活密切相關的領域為重點，進行信息基礎設施和智慧服務應用推廣，改變城市基本公共服務的效率和模式，面向城市居民提供人性化的生活服務，全面改善居民的生活品質。在智慧服務應用建設中，應加強對民生需求的挖掘和研究，借助于多源數據的分析手段，對各類公共服務設施的利用效率、服務質量、居民滿意度、空間配置與布局合理性等進行深入的研究，確定滿足社會民生需求、提升社會民生服務質量與效率、優化公共服務配置的具體方案。

針對具體城市民生改善要求以及不同民生服務項目的特征，制定差異化的智慧城市建設模式。例如南通市，結合本地教育資源優勢以及居民對交通等生活服務的需求，提出了智慧教育、智慧交通、智慧醫療、智慧環保等為重點的智慧服務應用內容，在智慧教育發展中，引入市場資本力量，進行全市的教育資源整合、開放和共享，提高市民的健康水平和生活質量；揚州市通過智慧民生、民生幸福體驗計劃等重點支撐“幸福揚州”建設。

2.3 產業融合導向的智慧城市建設模式

以培育和強化產業特色為智慧城市建設的主要方向，著力通過信息化、智能技術與傳統制造業、現代服務業和農業的融合發展，發揮互聯網、物聯網、人工智能等新技術對產業整合、創新與轉型升級的支撐作用。第一，促進信息化和工業化的融合發展，改變傳統制造業的資源管理、生產加工和組織模式，積極發展智能制造產業。第二，引導信息技術與物流、金融、旅游等服務業的融合，拓展電子商務、智慧物流、互聯網金融、智慧旅游等新興服務業態，鎮江在智慧城市建設中完成了歷史文化街區保護系統、景區范圍內的智慧旅游應用等項目，對于優化旅游服務設施和提升旅游產業發展起到重要作用。第三，通過智慧農業、鄉村電子商務和農業服務信息平臺建設，促進信息化與農業現代化的融合發展，這在江蘇省蘇北經濟欠發達地區尤為明顯，以“淘寶村”、鄉村電子商務等方式，實現信息技術與本地特色農業結合，改變傳統的農副產品流通模式，為城鄉一體化發展提供新的途徑[8]。

2.4 提升城鄉治理水平導向的智慧建設模式

我國新型城鎮化的深入推進，以及對品質城市建設的需求增加，將對城市設施運行、公共服務、社會經濟組織、空間發展等帶來更高的要求，進而對城市的治理水平與模式帶來巨大的挑戰，互聯網、智能技術為以人為本的城市治理模式創新提供新的手段。依托“互聯網+”、電子政務、電子商務等網絡技術和信息平臺，實現城鄉之間、區域之間的技術、信息、資本、勞動力等要素的高效流動和合理配置，建設城鄉一體的智慧交通、智慧能源、無線網絡等基礎設施，整合城市群、都市區范圍的要素空間布局，塑造城鄉一體的互動關系。

在智慧城市人口、法人、基礎空間、宏觀經濟等各類公共基礎數據的基礎上，強化對居民、企業活動數據的采集、處理和融合分析，挖掘居民和企業對城市基礎設施、城市服務與空間發展的訴求，并應用于城市規劃、建設和管理的輔助決策，實現智慧城市建設的科學決策、精準的城市社會治理和高效的公共服務。同時，通過電子政務等信息平臺改變智慧城市規劃建設的公共參與模式，實現自上而下和自下而上結合的民主決策和科學管理，體現以人為本和社會公平，提高城市治理的質量和效率。

3 江蘇省智慧城市規劃建設內容與特征

以2013、2014和2015年住建部公布的江蘇省三批國家智慧城市試點為對象，結合對試點城市部門座談和實地調研，對其中的19個試點城市的規劃建設內容與特征進行分析，梳理智慧城市規劃建設的重點內容和方向，進一步通過文本挖掘分析方法，總結智慧城市規劃建設的主要特征。

3.1 江蘇省智慧城市規劃建設內容與重點

通過19個試點的智慧城市發展規劃和建設任務分析可以看出，大部分城市基于《國家智慧城市（區、鎮）試點指標體系》提出的保障體系與基礎設施、智慧建設與宜居、智慧管理與服務、智慧產業與經濟4大類指標，集中在公共信息平臺、城市公共基礎數據庫、智慧政務、智慧城管、智慧市政和智慧社區等領域進行智慧城市的規劃建設（圖1）。其中，幾乎所有的城市將城市公共基礎數據庫和公共信息平臺作為智慧城市建設的首要任務，15個城市建設智慧社區，13個城市提出智慧政務服務建設，近一半的城市提出改善網絡基礎設施，建設云數據中心、智慧教育、智慧醫療、智慧交通、智慧安防與應急管理、智慧規劃與建設、智慧城管、智慧市政與水務等內容，少數城市將運營指揮管理中心、智慧商務、智慧農業納入智慧城市建設范圍。

同時，部分城市結合地方特色與發展需求，提出獨特的智慧城市規劃建設方向，如南京河西新城提出建設綠色生態智慧示范區，旨在從整體上打造智慧化的城市功能區；南通結合自身建筑產業發展基礎與優勢，提出智慧建筑及產業的發展方向；常州新北區以中高端人才服務平臺、智慧產業服務平臺作為智慧城市規劃建設的重要內容；昆山花橋經濟技術開發區提出打造商務人才服務管理系統、第三方公共物流信息平臺。這些特色的智慧城市建設方向體現在人才、產業服務方面的應用創新上。總體上，江蘇省智慧城市試點的規劃建設內容，以基礎設施、智慧管理與服務、智慧建設等為重點，尤其是在基礎數據與公共信息平臺、智慧管理與社區建設方面，得到大部分試點城市的重視。

3.2 江蘇省智慧城市規劃建設的特征

江蘇省整體上經濟發展基礎較好，大部分智慧城市試點以政府為主導，進行智慧城市的總體規劃與頂層設計，并且以政府財政為主要資金來源進行智慧城市建設，取得了較好的效果，智慧城市規劃建設呈現出以下主要特征：

一是智慧城市建設的整體速度較快，但存在較大的地區差異。智慧城市建設得到試點城市的廣泛重視，80%的建設內容和任務建成或達到成熟水平，大部分城市按照智慧城市規劃的目標和任務計劃，持續地推進智慧城市建設。但是，蘇南、蘇中地區的智慧城市建設水平明顯高于蘇北地區；無錫、常州、鎮江等地級市以及南京河西新城、蘇州工業園區、常州新北區等新區的智慧城市建設整體水平較高，而經濟欠發達的縣城試點建設水平較低（圖2）。

二是大多數智慧城市建設按照試點要求和重點方向進行，部分城市結合自身需求進行建設內容的創新和拓展。這些按照國家要求推進的試點城市，確定了智慧保障與基礎設施等4個領域的重點建設方向，并且在具體的建設內容、項目選擇中將其落地。與此同時，部分城市在要求的基礎上根據自身城市的特點，進行一定程度的智慧城市規劃建設創新，例如淮安洪澤區水域占國土總面積的55%，結合本地防洪排澇的需求，著力打造智慧水利項目，建成了全區防汛決策指揮和洪澤尾水綜合控制系統及工程自動化監控系統，對全區主要的泵站、閘門進行自動化監控，并進行水質數據的動態監測，極大地提升了防汛、水環境保護和水資源持續利用的水平。

圖1 江蘇省主要智慧城市試點的規劃建設內容

圖2 江蘇省主要智慧城市試點的建設項目進展情況

圖3 江蘇省智慧城市試點規劃內容分析圖資料來源：作者自繪。

三是重視智慧基礎設施等項目建設，輕視智慧服務項目建設水平的提升，智慧產業項目亟待拓展。分析江蘇省智慧城市規劃與建成內容（圖3-圖4），盡管規劃建設的內容強調了醫療、教育等智慧服務，以及政務、民生、城市管理等內容，但在實際項目建設中，仍然以信息化、網絡基礎設施等基礎設施和智慧建設方面的項目為主導，這與智慧城市試點的政策導向，以及主要由政府投資、建設成效快等原因有關。智慧醫療、智慧交通、智慧教育等智慧服務應用項目，盡管很多也完成了相關的建設內容，但在與居民的實際需求結合、數據和資源整合方面，仍然存在較大的提升空間。而互聯網、信息技術與產業融合發展方面，整體的發展水平有待提升。

圖4 江蘇省智慧城市試點建成內容分析資料來源：作者自繪。

4 推進智慧城市建設的策略建議

以現有的智慧城市建設內容和方向為基礎，以智慧城市建設模式創新為導向，面向智慧社會構建的現實需求，從全省的角度考慮數據資源、網絡基礎設施和信息平臺的整合，突出大數據在智慧城市建設中的創新應用和服務，協同推進江蘇省智慧城市建設。

4.1 加強智慧城市頂層設計, 提升智慧空間功能

針對當前智慧城市規劃建設重視技術而忽視城市發展的整體考慮，應當進一步強化智慧城市規劃和頂層設計，從信息化、城鎮化、工業化向縱深發展的內在要求出發，系統性地謀劃信息網絡基礎設施與城市市政設施、公共服務設施的整合建設，提升智慧基礎設施建設的效率。從區域協調、城鄉一體化的角度統籌考慮智慧城市規劃建設的目標與內容，強化基礎設施、智慧交通、智慧能源、智慧產業等要素的整合與協同建設。同時，從“多規合一”規劃的要求出發，在智慧城市頂層設計中，需要協調智慧城市規劃與國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、環境保護規劃、交通規劃等規劃的內容與項目布局建設。

在智慧城市總體規劃與頂層設計的基礎上，重點推動智慧商業綜合體、智慧社區、智慧產業園區、智慧景區等智慧空間建設，作為城市空間發展質量提升的支撐[9]。結合“互聯網+”、“大眾創新、萬眾創業”等國家戰略，將眾創空間、電子商務產業園、智慧物流園等創新功能板塊與智慧產業發展相融合，并對傳統功能空間進行智能化改造，實現存量空間的轉型發展。

4.2 推動數據資源整合與創新應用

數據資源的整合與共享使用是智慧城市建設的重要基礎，將不同部門、行業、系統、結構的海量數據進行融合與互通，深度挖掘數據資源，形成新的支持決策的數據源。各智慧城市應圍繞大數據中心和人口、宏觀經濟、法人、地理信息等數據庫的建設基礎，進一步推動數據資源建設和整合利用，并建立數據更新、數據交換和數據共享使用的長效機制。同時，結合各地智慧城市建設實際和需求，探索各類數據資源在民生服務、城市治理、企業服務中的創新應用，例如南通消防大數據平臺在整合危化品企業預警、城市視頻監控、家庭能耗等各類數據的基礎上，實現主動預警、精準檢查等功能，極大地提高了城市應急管理的效率。未來應積極主動探索多源數據在城市管理、交通、環境、公共服務等各個領域的創新應用。

4.3 面向智慧社會的民生保障和城市治理水平提升

互聯網、物聯網、云計算、人工智能等新技術的發展，持續對社會經濟發展和城市管理產生顛覆性影響，不僅促進智慧城市建設向新型智慧城市邁進，并且推動人類社會由工業社會、信息社會向未來的智慧社會方向發展。智慧社會的理論構建，更加強調各類技術與社會化服務、民生改善和城市管理創新的過程。因此，智慧城市的建設應站在更高的起點和要求上，從安全、高效、和諧、人本等理念和價值導向出發，探索更加深入的智慧社會保障、公共服務建設模式與策略，推動智能公共交通、智慧醫療、智慧教育等基本公共服務的一體化布局與共享。通過技術創新來提升能源資源利用效率、優化城市管理服務、保障城市安全、提升應急管理能力，從而全面提高城市的治理水平和可持續發展能力。

4.4 促進智慧產業融合發展, 增強城市經濟活力

在智慧城市建設的整體框架下，積極促進信息技術與產業的融合發展。依托智慧城市建設來打造高端的城市服務業經濟，包括信息技術與物流、城市商業、商務辦公、信息服務等生產性服務業的融合，以及智慧教育、醫療、社區服務、交通出行等生活服務的融合發展，為居民、企業提供便捷、高效的城市服務環境。契合工業4.0、“中國制造2025”等發展趨勢，依托智能技術推動制造業的發展，構建綠色高效的現代智慧產業體系。

加快智慧產業創新升級，融合應用創新、技術創新和商業模式創新，提高產品的網絡化、智能化水平，不斷向價值鏈高端躍升。根據智慧產業發展實際需求，積極建設各類創新平臺，支持高等院校和科研院所設立智慧產品研發、檢測和培訓機構，鼓勵企業、研究機構開展與國外智慧產業領域知名院校和研究機構的聯合攻關和技術創新，增強城市的經濟發展、產業創新活力。

4.5 完善智慧城市建設管理的體制機制

打破行政界限和部門壁壘，理順智慧城市規劃、建設和管理的體制機制。第一，健全智慧城市建設決策機制，創新智慧城市建設的管理制度，例如南通市成立大數據管理局，來協調解決智慧城市建設中的重大問題。第二，健全智慧城市信息共享機制，建立促進數據資源和信息共享的跨行政層級、跨部門協調機制，加快促進跨部門協同應用。第三，健全智慧城市項目管理機制，通過政府投資、PPP模式、購買服務等方式，構建政策統一的投融資機制。第四，應當健全智慧城市運行管理機制，完善綜合管理機構和綜合執法機構之間的聯動機制，強化城市綜合管理職能。

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