特朗普政府的貿易戰邏輯

雷墨

特朗普正在讓貿易戰更接近現實。美國時間3月22日，特朗普簽署總統備忘錄，依據“301調查”結果，將有可能針對自中國進口的價值600億美元的商品（涉及航空航天、信息通信技術、機械等產品，美方將在15天內制定具體方案）征收關稅，并限制中國企業對美投資和并購（美國財政部將在60天內出臺方案）。

第二天，美國對進口鋼鐵和鋁分別課征25%和10%關稅的決定生效，同時生效的還有特朗普剛剛簽署的針對歐盟、澳大利亞、加拿大、墨西哥、阿根廷、韓國和巴西這7個經濟體的鋼鐵和鋁的關稅豁免決定（豁免期至5月1日）。

至此，特朗普政府的貿易戰邏輯逐漸清晰：以不惜打貿易戰相威脅，迫使整個國際社會嚴肅看待美國要改變國際貿易規則的態度，并在此過程中施壓相關國家與美國聯手對付中國。

而中方認為，美國以“國家安全”為由限制產品進口的做法，嚴重破壞以世貿組織為代表的多邊貿易體系，嚴重干擾正常的國際貿易秩序，已遭到多個世貿組織成員的反對。

3月23日，中國商務部宣布了擬對自美進口部分產品加征關稅的“中止減讓產品”清單，第一部分共計120個稅項，涉及美對華近10億美元出口，擬加征15%的關稅；第二部分共計8個稅項，涉及美對華近20億美元出口，擬加征25%的關稅。

與此同時，中方也通過多層次、多渠道與美方進行了交涉，將在世貿組織框架下采取法律行動，與其他世貿組織成員共同維護多邊貿易規則的穩定和權威。

讓子彈飛

在貿易問題上，特朗普政府看似在2017年引而不發，進入2018年關稅大錘才開始落下，但事實沒這么簡單。整個2017年，特朗普政府都在為2018年在貿易問題上出手做鋪墊。

根據《華盛頓郵報》一篇文章，2017年是特朗普政府內與貿易相關的部門自2001年（中國加入世貿組織之年）以來最繁忙的一年。這一年，美國商務部受理了23起貿易糾紛，涉及29個貿易對象。

這些訴訟涵蓋韓國的洗衣機、西班牙的橄欖油、中國的鋁制品、越南的工具柜、阿根廷的生物柴油、加拿大的客機等。值得注意的是，上述報道的統計，把某個企業針對來自多個國家同類產品的訴訟歸并為一個案件，所以美國商務部最終執行的調查數量遠不止23起，而是79起。這與2016年相比猛增65%，創下2001年以來歷史之最。這些訴訟都是由在美國的企業主動提交的，理由都是不公平競爭。

不難想象，特朗普高調的貿易保護主義傾向，很大程度上對這些企業構成了刺激，激發了它們利用美國國內貿易條款，對抗國際同行競爭的動機。此外，美國商務部還在沒有企業提告的情況下（這種情況此前并不多見）單獨采取調查行動。最為典型的就是去年8月，美國針對中國的知識產權問題展開“301調查”。進入2018年，這些調查相繼完成，這就是特朗普政府突然轉向強硬并動作頻頻的直接原因。

中方認為，美國以“國家安全”為由限制產品進口的做法，嚴重破壞以世貿組織為代表的多邊貿易體系，嚴重干擾正常的國際貿易秩序，已遭到多個世貿組織成員的反對。

打擊面廣，是這些單方面貿易行動的一個突出特點。特朗普政府通過制造“讓子彈亂飛”的咄咄逼人態勢，向整個國際社會傳達其對目前貿易體系的不滿，彰顯美國將改變游戲規則的決心。早在競選總統期間，特朗普就曾多次表示，要利用美國龐大的國內市場和強大的購買力，重新書寫國際貿易規則。在他看來，強大的實力賦予了美國足夠多的杠桿，足以讓貿易對象正視美國的要求。

特朗普正在把競選語言轉化為政策行為。短期來看是為了中期選舉。美國上一次對進口鋼和鋁課征關稅是在2002年小布什政府時期，當時也是在中期選舉之前。但與小布什相比，特朗普征稅的動機更強烈。有數據顯示，在2016年美國大選中，特朗普是自里根總統時期以來，共和黨總統候選人中贏得工會選票最多的一位。在即將到來的中期選舉中，特朗普無疑是想力保那些制造業遭受沖擊地區的票倉。

美國貿易代表辦公室向國會提交的《2018年貿易政策和2017年度報告》中，引用了美國開國元勛華盛頓總統告別演說中的一句話，“貿易協議應該是‘臨時性的，隨著實踐與環境的變化，應該被拋棄或更改”。該報告隨后寫道，特朗普總統的貿易日程，是利用這個世界上最大經濟體所擁有的杠桿，打開海外市場，為美國工人爭取更有效的國際市場和更公平的條件。

特朗普政府頻繁揮舞關稅大棒，至少在政策意圖上，是想對國際貿易體系“大動干戈”。雖然特朗普沒有如他競選時所說的那樣讓美國退出世貿組織，但最近一系列單邊貿易行動，客觀上卻在邊緣化這個國際機構。2017年，特朗普政府兩次動用否決權，阻止世貿組織“訴訟仲裁法庭”法官的任命，導致目前該法庭長期只有4位在任法官（滿員是7位）。

對鋼和鋁課征關稅的做法，看似簡單粗暴實則充滿算計。3月1日，特朗普政府先放出將征稅的消息，但只字不提會否豁免一些國家。這種“讓子彈先飛一會兒”的手法，促使潛在“受害國”主動考慮申請豁免的問題。3月8日，特朗普正式簽署征稅令，在確定豁免加拿大和墨西哥的同時，也宣布其他貿易伙伴可以通過與美國談判獲得豁免。

在征稅令3月23日生效前，歐盟、日本、韓國等與美國展開了密集磋商，結果7個經濟體都得到了豁免。暫未得到豁免的鋼鐵出口大戶，在美國去年前三季度“進口鋼鐵前十名來源地”里，僅剩俄羅斯、土耳其、日本、中國臺灣和印度。

特朗普政府對鋼和鋁加征關稅，其影響并不在于征稅本身，而在于成功地“推銷”了美國在貿易問題上的關切，并將此作為“書寫更好貿易規則”的籌碼。在具體操作上，特朗普政府也企圖把關稅大棒的效用最大化。豁免是分階段實施的，過一段時間美國會對豁免對象進行重新評估。特朗普已經放話，加拿大和墨西哥以后還能否繼續得到豁免，將視北美自貿協定談判情況而定；韓國的豁免情況，也取決于韓美自貿協定重新談判的進展。

圖窮匕見

特朗普政府對進口鋼和鋁課征關稅，與當年小布什政府一樣都有選舉的考慮，但兩者也有著本質上的不同。當年小布什政府征稅的理由是反傾銷、反補貼，這個理由是否成立，很大程度上是一個技術性問題。也就是說，世貿組織可以通過市場調查、政策評估，來裁定是否存在反傾銷、反補貼（事后裁定美國敗訴）。但特朗普政府援用的理由是“國家安全”，而且世貿組織原則上無權反對成員國以國家安全為由限制特定商品的進口。

美國進口鋼和鋁數量排名靠前的來源地，分別是歐盟、加拿大、韓國、日本、墨西哥等。這些國家大多數是美國的盟友。援用“國家安全條款”，一方面避開了世貿組織的干擾，另一方面為豁免盟友埋下了伏筆。這樣一來，特朗普政府的關稅大棒“高舉輕放”，在政治上也能自圓其說—盟友不會對美國產生安全威脅。在3月23日征稅令生效前后，這些盟國要么已經得到豁免，要么正在與美國談豁免問題。

特朗普政府高調宣布征稅，但又豁免重要的征稅對象，恰好說明其本意并不在征稅。據美國媒體報道，負責與歐盟談豁免問題的美國貿易代表萊特希澤，與歐盟談了5個豁免條件，即對美國鋼和鋁的出口不超過2017年水平、積極解決中國各種扭曲貿易的政策、在G20全球鋼鐵論壇上積極與美國合作、與美國合作在世貿組織對中國的做法提起申訴、加強與美國的安全合作。如果消息屬實，美國對鋼和鋁征稅的真實意圖，就不言而喻了。

種種跡象表明，萊特希澤的豁免“五大條件”并非空穴來風。據英國《金融時報》網站報道，布魯塞爾方面3月中旬向萊特希澤和美國商務部長羅斯發送了一份秘密照會，要求給予豁免權。英國《金融時報》看到的、3月16日在歐盟各國政府間流傳的一份照會文件稱，“歐盟工業正在為一個并非由它制造或促成的問題付出代價，它同美國工業一樣在掙扎”。文件還聲稱“歐盟對美國市場出口的鋼鐵，是主要出口國中價格最高的，而美國市場主要的價格壓力，源自主要由中國的非市場行為引發的產能過剩”。此外，該文件還強調了歐盟與美國合作的廣度—從貿易反傾銷案到衛星導航無所不包。

特朗普政府決定對中國600億美元商品征稅，涵蓋面廣但主要聚焦高科技領域。這被看成是美國對所謂中國強制性“技術轉讓”要求的回應。

某種程度上說，無論是美國政界還是戰略界，在貿易上對華強硬儼然成為一種新的政治正確。目前，對華貿易鷹派在主導美國的對華貿易政策。今年1月，美國“戰略與國際研究中心”發布了一篇題為《應對中國挑戰：回擊中國的管制經濟》的報告。該報告寫道，沒有外部壓力，一個更加自信與強勢的中國不可能改弦易轍，而沒有美國的領導，外部壓力不會變成現實。

如果說小布什政府當年對鋼和鋁征稅，著眼點是純粹的貿易和政治，那么特朗普政府的做法則帶有明顯的外交甚至戰略考慮。美國上一次在貿易問題上大動干戈，是在里根政府時期，當時的主要對象是日本。美日同盟關系在很大程度上限制了兩國貿易沖突的烈度，但中美貿易糾紛升級，發生在兩國戰略競爭加劇、戰略互信缺失的背景下。“軟硬兼施”拉攏盟友，意味著美國的對華貿易政策，很可能將是當年對日本的“加強版”。

根據美方公布的數據，2017年美中貿易逆差是3750億美元，占美國貿易逆差總額逾60%。特朗普把削減貿易赤字視為政治承諾，這就決定了其政策目標主要是針對中國。美國外交關系委員會去年底的一份報告稱，中國在金融、保險、建筑、采礦等多個行業，對美國企業設置貿易壁壘。另一方面，中國資本卻在大舉進入美國（2010-2015年，中國對美投資年均增長32%），這種趨勢在高科技領域尤為明顯。

特朗普政府決定對中國600億美元商品征稅，涵蓋面廣但主要聚焦高科技領域。這被看成是美國對所謂中國強制性“技術轉讓”要求的回應。中國稱這種做法為“以市場換技術”，而且世貿規則對此并無明確禁令。這一方面反映了美國為何認為現有貿易規則無法解決中美貿易問題，同時也表明美國希望啟用定向、精準的貿易保護措施。有研究顯示，關稅和貿易保護措施對鋼和鋁這類相對低端的制造業沒什么效果，但對高科技行業的確能起到保護效果。

特朗普政府把科技視為美國經濟實力的核心競爭力，動用《1974年貿易法》第301條這類貿易糾紛中的“核武器”，意在遏阻中國在尖端科技、高端制造業領域超越美國。特朗普簽署備忘錄前數小時，美國貿易代表萊特希澤在國會作證時表示，高科技行業是中國在《中國制造2025》中計劃重點發展的產業，“如果中國得償所愿，將對美國不利”。

可見，美國貿易代表辦公室瞄準中國的“技術轉讓、知識產權和創新”為時已久，其發起的“301調查”具有強烈的單邊主義色彩。中國商務部此前表示，中方絕不會坐視合法權益受損，必將采取所有必要措施，堅決捍衛自身合法權益。

中美較量

特朗普貿易戰疑云之下，隱現的是中美之間日趨激烈的戰略競爭。

2017年，美國貿易赤字占GDP的比例是2.9%，而在2007年這一比例是4.9%。從這個意義上說，特朗普對貿易赤字強烈不滿的理由，是在貿易赤字之外。歷史地看，美國在國際貿易上掀起波瀾或要求重訂規則，大背景都是國際經濟格局出現巨大變動，具體地說就是美國經濟實力遭遇挑戰。1980年代里根政府對日本“痛下狠手”，正值日本的經濟實力如日中天。

2001年到2017年，與中國經濟實力相比，相對優勢縮水八成才是美國的真實擔憂。

特朗普貿易戰的邏輯，本質上與里根類似。冷戰后美國GDP世界占比最高（32%）是在2001年，那一年中國GDP世界占比僅為4%；2017年美國占比降為24%，中國增加到15%。從2001年到2017年，與中國經濟實力相比，相對優勢縮水八成才是美國的真實擔憂。不滿對華貿易的現狀，只不過是這種擔憂的表征。

中美雖然互為第一大貿易對象國，但兩國經濟融合程度，與美日、美歐并不在一個層次。至少在現階段，無論在貿易還是投資上，中國對美國的需求明顯更大。特朗普政府正以此作為與中國競爭的戰略機遇期。美國戰略與國際研究中心學者詹妮弗·哈里斯近日撰文稱：“（美國）這種優勢不會永遠持續下去，中國對美國不對稱的經濟依賴正在逐漸減弱，并可能在未來5至10年內完全消失。”

從目前情況看，美國的“戰略機遇期”，很可能就是中美貿易沖突頻發期。從美國《2018年貿易政策和2017年度報告》中針對中國部分的內容來看，特朗普政府關注的不僅是中國的貿易壁壘與對美投資威脅，很大程度上還指向了中國政府主導的產業政策，以及國企在經濟中的角色。中國當然不會應美國的要求而改變經濟發展模式。以此來看，未來中美在經貿層面的較量，在深度和廣度上可能都會是空前的。