上海市食品安全監(jiān)管變革的歷史回顧

摘要： 本文回顧了建國(guó)以來上海市食品衛(wèi)生（安全）監(jiān)管工作的變革情況。從法制建設(shè)、體制變遷、監(jiān)管能力和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、監(jiān)管機(jī)制和食品安全水平等方面敘述了本市食品安全監(jiān)管工作的歷史變化。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管；回顧

中圖分類號(hào)：TS201.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19428/j.cnki.sjpm.2018.18506

引用格式：顧振華.上海市食品安全監(jiān)管變革的歷史回顧[J].上海預(yù)防醫(yī)學(xué)，2018，30（1）： 26-31，37.

Review on the history of food safety supervision and reform in Shanghai GU Zhen-hua （Shanghai Food Safety Federation，Shanghai 200233，China）

Abstract： This paper reviews the changes of food hygiene （ safety ） supervision in Shanghai City since the founding of the peoples Republic of China，describing the historical changes of food safety supervision from the aspects of legal system construction，institutional change，supervision ability and network construction，supervision mechanism and food safety level in Shanghai City.

Keywords：food safety；supervision；review

自改革開放以來，上海市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)得到迅猛發(fā)展，食品安全監(jiān)管體制進(jìn)一步完善，監(jiān)管能力進(jìn)一步提升，食品安全水平進(jìn)一步提高。謹(jǐn)以本文對(duì)上海市食品安全監(jiān)管的變化和成績(jī)進(jìn)行回顧和總結(jié)。

1 食品安全法制建設(shè)的巨變

建國(guó)初期，上海市政府先后頒布了《私立菜場(chǎng)管理規(guī)定》《飲食店管理規(guī)則》《屠宰場(chǎng)管理規(guī)則》《肉品檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)》《畜禽無害化處理要求》《防止河豚魚中毒規(guī)定》等管理規(guī)定[1]。根據(jù)國(guó)家食品衛(wèi)生（安全）法律要求，結(jié)合本市實(shí)際情況，1985年起市人大頒布了《上海市城鄉(xiāng)集市貿(mào)易食品衛(wèi)生管理規(guī)定》[2]《上海市動(dòng)物防疫條例》[3]《上海市酒類商品產(chǎn)銷管理?xiàng)l例》[4]《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)食品安全法>辦法》[5]《上海市食品安全條例》[6]。市政府先后頒布了《上海市生食水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》《上海市農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)使用管理規(guī)定》《上海市餐廚廢棄油脂處理管理辦法》《上海市食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管暫行辦法》《上海市生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》《上海市活禽交易管理辦法》《上海市集體用餐配送監(jiān)督管理辦法》《上海市食品安全信息追溯管理辦法》《上海市人民政府關(guān)于加強(qiáng)食品安全管理的通告》等20余件地方法規(guī)、地方規(guī)章，構(gòu)成本市食品安全監(jiān)管法律構(gòu)架，為食品安全監(jiān)管提供法律依據(jù)。

2 食品安全監(jiān)管體制變化

1843年上海開埠后，公共租界工部局、法租界公董局各設(shè)衛(wèi)生處。1913年，江蘇省國(guó)民政府在淞滬檢察廳設(shè)有衛(wèi)生科和督查科。1927年，上海特別市政府衛(wèi)生局成立，負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作[7]。1949年5月上海解放，上海市軍事管制委員會(huì)衛(wèi)生處接管原上海市衛(wèi)生局。1950年，區(qū)衛(wèi)生事務(wù)所改組為區(qū)衛(wèi)生科和衛(wèi)生防疫站。1953年1月26日，中國(guó)政務(wù)院第167次會(huì)議決定在全國(guó)縣以上建立衛(wèi)生防疫站。1953年建立了上海市衛(wèi)生防疫站[8]。建國(guó)68年來，上海食品衛(wèi)生（安全）監(jiān)督體制大致經(jīng)歷了以下六個(gè)過程：

2.1 事業(yè)單位食品衛(wèi)生管理體制

1982年前，本市食品衛(wèi)生管理工作由衛(wèi)生局下屬的事業(yè)單位承擔(dān)。上海市和區(qū)縣衛(wèi)生防疫站內(nèi)設(shè)食品衛(wèi)生科（或衛(wèi)生科）承擔(dān)轄區(qū)食品衛(wèi)生管理工作。上海市乳肉管理所（1951年成立，原稱“上海市人民政府衛(wèi)生局乳肉管理所”）主要從事乳、畜禽肉、蛋、水產(chǎn)品衛(wèi)生管理工作。1975年12月，上海市人民政府成立上海市食品衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)小組，由時(shí)任上海市革委會(huì)副主任楊凱任組長(zhǎng)，有關(guān)委辦局分管領(lǐng)導(dǎo)任成員。食品衛(wèi)生管理主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》[9]以及國(guó)務(wù)院和國(guó)家有關(guān)部委頒發(fā)的單項(xiàng)食品衛(wèi)生要求。

2.2 法律授權(quán)食品衛(wèi)生監(jiān)管體制

從1982—1995年，本市食品衛(wèi)生管理工作進(jìn)入法律授權(quán)的事業(yè)單位承擔(dān)食品衛(wèi)生管理工作階段。1982年11月29日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法（試行）》[10]，授權(quán)衛(wèi)生行政部門下屬的衛(wèi)生防疫站或食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所承擔(dān)食品衛(wèi)生的事業(yè)單位監(jiān)督轉(zhuǎn)變。1984年，上海市衛(wèi)生防疫站食品衛(wèi)生科與上海市乳肉管理所合并，成立上海市食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所（仍屬于上海市衛(wèi)生防疫站的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立對(duì)外開展食品衛(wèi)生監(jiān)督工作），各區(qū)縣仍由衛(wèi)生防疫站內(nèi)設(shè)的食品衛(wèi)生科承擔(dān)轄區(qū)食品衛(wèi)生監(jiān)督任務(wù)。

2.3 食品衛(wèi)生行政監(jiān)管體制

從1996—2004年，本市食品衛(wèi)生管理工作進(jìn)入行政部門監(jiān)管階段。1995年，全國(guó)人大修訂了《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》[11]，對(duì)國(guó)家食品衛(wèi)生監(jiān)管體制進(jìn)行調(diào)整，由授權(quán)衛(wèi)生防疫站改為各級(jí)衛(wèi)生行政部門直接承擔(dān)食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)。1996年，本市撤消上海市食品衛(wèi)生監(jiān)督所和上海市衛(wèi)生局監(jiān)督辦公室（代表衛(wèi)生局承擔(dān)除食品衛(wèi)生以外的公共衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)），成立了上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所，并將衛(wèi)生防疫站下屬的有關(guān)傳染病監(jiān)督、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督、學(xué)校衛(wèi)生監(jiān)督、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督和放射衛(wèi)生監(jiān)督也并入上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所（2000年起，將醫(yī)政監(jiān)督納入衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所，改由市衛(wèi)生局局長(zhǎng)兼任市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所所長(zhǎng)）。各區(qū)縣相應(yīng)成立區(qū)縣衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所。各級(jí)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所作為同級(jí)衛(wèi)生行政部門具體執(zhí)法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，承擔(dān)包括食品衛(wèi)生監(jiān)管在內(nèi)的公共衛(wèi)生監(jiān)督職能。為加強(qiáng)市政府層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，2003年上海市政府建立食品安全聯(lián)席會(huì)議制度，并成立食品安全聯(lián)席會(huì)議辦公室（設(shè)在上海市食品藥品監(jiān)管局），承擔(dān)聯(lián)席會(huì)議的日常工作。

2.4 食品安全多部門分段監(jiān)管體制

從2005—2009年，本市食品衛(wèi)生監(jiān)管工作進(jìn)入食品安全監(jiān)管，且多部門負(fù)責(zé)監(jiān)管階段。在此期間，國(guó)家先后頒發(fā)與《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》相關(guān)的法律，包括《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（2007年修訂）[12]《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》（2009年修正）[13]和《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（2009年修正）[14]等，農(nóng)業(yè)、技監(jiān)、工商等行政部門依據(jù)這些法律開展食品安全相關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，形成了多部門監(jiān)管的格局。以阜陽(yáng)“劣質(zhì)奶粉”事件為代表的食品安全事件也暴露出體制改革的弊病。根據(jù)我國(guó)食品安全監(jiān)管工作出現(xiàn)多部門參與的現(xiàn)狀，2004年9月1日，國(guó)務(wù)院印下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》[15]，確定以“分段監(jiān)管為主，產(chǎn)品監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管體制，明確農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)種養(yǎng)殖領(lǐng)域食品安全監(jiān)管；質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)加工領(lǐng)域食品安全監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)消費(fèi)領(lǐng)域食品安全監(jiān)管；食藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)食品安全綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)、查處大案要案。2009年2月28日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的《中華人民共和國(guó)食品安全法》[16]，從法律層面確立分段監(jiān)管的體制，并將食品衛(wèi)生監(jiān)管改為食品安全監(jiān)管。

2004年12月10日，上海市政府根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，結(jié)合上海的實(shí)際，印發(fā)《上海市人民政府關(guān)于調(diào)整本市食品安全有關(guān)監(jiān)管部門職能的決定》（滬府發(fā)〔2004〕51號(hào)）[17]，對(duì)本市食品安全監(jiān)管體制也進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)本市種養(yǎng)殖領(lǐng)域食品安全監(jiān)管；質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)加工領(lǐng)域食品安全監(jiān)管；食藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督、流通和消費(fèi)領(lǐng)域食品安全監(jiān)管、生豬屠宰、保健食品全程監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)取締無證照經(jīng)營(yíng)；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食源性疾病的預(yù)防控制；出入境檢驗(yàn)局負(fù)責(zé)上海口岸出入境食品檢驗(yàn)；經(jīng)委負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)的行業(yè)管理。根據(jù)監(jiān)管職能的調(diào)整，2005年1月起，從上海市和區(qū)縣衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所平移了724名從事食品安全監(jiān)管（包括化妝品監(jiān)管）人員到上海市食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)。上海市食品藥品監(jiān)督管理局成立了上海市和區(qū)縣食品藥品監(jiān)督所（作為全額撥款的事業(yè)單位，承擔(dān)食品流通、餐飲消費(fèi)、保健食品和化妝品全程監(jiān)管工作），并形成市、區(qū)縣“垂直”管理模式。此外，市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局也成立市和郊區(qū)縣食品生產(chǎn)監(jiān)督所，承擔(dān)食品生產(chǎn)安全監(jiān)督工作；市農(nóng)業(yè)委員會(huì)也成立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所（同掛飼料監(jiān)督所），作為其種植養(yǎng)殖領(lǐng)域食品安全監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

2.5 一部門為主的食品安全監(jiān)管體制

從2009—2015年，本市食品安全監(jiān)管工作進(jìn)入以食藥監(jiān)為主，農(nóng)業(yè)等部門參與的“一部門為主”的食品安全監(jiān)管階段。2013年2月，中共十八屆二中全會(huì)審議通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》[18]，提出整合加強(qiáng)食品藥品等管理機(jī)構(gòu)，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，主要職責(zé)是對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊(duì)伍和檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門。國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理，將商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部。2013年4月10日國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕18號(hào)）[19]，要求省、市、縣級(jí)政府原則上參照國(guó)務(wù)院整合食品藥品監(jiān)督管理職能和機(jī)構(gòu)的模式，結(jié)合本地實(shí)際，組建食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對(duì)食品藥品實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。

2013年12月27日，根據(jù)中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳《關(guān)于改革完善本市食品藥品監(jiān)督管理體制的實(shí)施意見》（滬委辦發(fā)〔2013〕32號(hào)），上海市人民政府印發(fā)《上海市人民政府關(guān)于本市食品安全監(jiān)管職能調(diào)整有關(guān)事項(xiàng)的通知》（滬府發(fā)〔2013〕94號(hào)），對(duì)本市食品安全監(jiān)管職能進(jìn)行調(diào)整，自2014年1月1日起，原由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)安全監(jiān)管工作和化妝品生產(chǎn)監(jiān)管工作、工商行政管理部門承擔(dān)的食品流通環(huán)節(jié)安全監(jiān)管工作，劃轉(zhuǎn)由食品藥品監(jiān)督管理部門承擔(dān)。

2015年全國(guó)人大常委會(huì)重新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》[20]，重新確立了一部門為主的食品安全監(jiān)管的法定模式，由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)的食品安全監(jiān)管工作。

為進(jìn)一步落實(shí)地方政府食品安全屬地責(zé)任，2011年5月，市政府決定建立上海市食品安全委員會(huì)（滬府發(fā)〔2011〕21號(hào)）[21]，作為市政府食品安全工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并成立上海市食品安全委員會(huì)辦公室，作為市食品安全委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)。同時(shí)，要求各區(qū)縣要成立區(qū)縣食品安全委員會(huì)及其辦公室，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道要明確相應(yīng)的綜合協(xié)調(diào)部門。

2.6 綜合性食品安全監(jiān)管體制

從2015年至今，上海市食品安全監(jiān)管工作進(jìn)入綜合性食品安全監(jiān)管體制階段。2014年1月，浦東新區(qū)率先將區(qū)食品藥品監(jiān)管局、工商局、質(zhì)監(jiān)局和物價(jià)局合并，成立浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局。2015年，全市17個(gè)區(qū)全部按照“浦東模式”進(jìn)行“三合一”改革成立區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局，承擔(dān)包括食品安全監(jiān)管在內(nèi)的轄區(qū)市場(chǎng)綜合監(jiān)管職能。

3 食品安全監(jiān)管能力和網(wǎng)絡(luò)不斷完善

3.1 監(jiān)管隊(duì)伍不斷壯大

60多年來，上海食品安全（衛(wèi)生）監(jiān)管隊(duì)伍逐步壯大。從建國(guó)初期上海市衛(wèi)生防疫站食品衛(wèi)生科約20余名人員，每個(gè)區(qū)縣衛(wèi)生防疫站內(nèi)設(shè)食品衛(wèi)生科（或衛(wèi)生科），約3 ～7名人員，上海市乳肉管理所約30余名人員，全市共有150名從事食品衛(wèi)生管理的工作人員。到1995年末，成立上海市食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所，食品衛(wèi)生監(jiān)督員達(dá)到70余名（另外有30余名檢驗(yàn)人員），各區(qū)縣衛(wèi)生防疫站食品衛(wèi)生科食品衛(wèi)生監(jiān)督員約10名，全市共約有300名食品衛(wèi)生監(jiān)督員。到2005年，本市食品藥品系統(tǒng)從事食品安全監(jiān)管的監(jiān)督員達(dá)到1000名。

3.2 監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)不斷完善

1982年以前，本市僅有市、區(qū)（縣）兩級(jí)食品衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)。之后，本市在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）衛(wèi)生院所設(shè)的防保組，開始承擔(dān)基層食品衛(wèi)生管理工作。1995年，街道醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所設(shè)立監(jiān)督科，配備3 ～4名食品監(jiān)督員，主要承擔(dān)食品衛(wèi)生監(jiān)督工作，形成市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級(jí)食品衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；2008年，除中心城區(qū)以外，郊區(qū)街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）設(shè)有食品藥品監(jiān)督所的派出機(jī)構(gòu)（分所、工作站）；2015年，全市各街鎮(zhèn)全部建立區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局的派出機(jī)構(gòu)—市場(chǎng)監(jiān)管所，并在各社區(qū)、村設(shè)立食品安全一站三員（食品安全工作站，兼職食品安全檢查員、信息員、宣傳員），初步形成市、區(qū)、街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級(jí)食品安全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，食品安全納入社區(qū)網(wǎng)格化監(jiān)管的范疇。

3.3 科學(xué)監(jiān)管措施得到應(yīng)用

在監(jiān)管力量和網(wǎng)絡(luò)不斷完善的同時(shí)，食品安全科學(xué)監(jiān)管水平也不斷提高。2005年在上海市食品藥品監(jiān)督所設(shè)立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中心，根據(jù)上海污染物監(jiān)測(cè)和監(jiān)督抽檢的結(jié)果，開展相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。先后對(duì)水發(fā)食品中甲醛、畜禽肉中氯霉素殘留、貝類中生物毒素等開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果應(yīng)用到缺陷食品的召回。為提高監(jiān)管效率和科學(xué)性，在日常監(jiān)督和食物中毒調(diào)查中廣泛運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)快速檢測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的隱患，在第一時(shí)間采取臨時(shí)控制措施，防止可疑食品的流出。目前快速檢測(cè)方法已有9大類52種，其中10項(xiàng)檢測(cè)方法已列入上海地方標(biāo)準(zhǔn)。

4 上海食品衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)制變化

隨著食品衛(wèi)生監(jiān)督體制和職能的變化，本市食品安全從食品衛(wèi)生管理向食品安全監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從單純預(yù)防食物中毒向預(yù)防和控制食品安全事件轉(zhuǎn)變，從單純食品抽檢向綜合性食品抽檢轉(zhuǎn)變。

4.1 從食品衛(wèi)生管理向食品安全監(jiān)管轉(zhuǎn)變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)主要涉及市輕工業(yè)局下屬的食品工業(yè)公司，市商業(yè)二局下屬的食品公司、蔬菜公司、水產(chǎn)公司、禽蛋公司、煙糖公司和商業(yè)服務(wù)公司，市供銷合作社（郊區(qū)飲食公司和農(nóng)資公司）以及牛奶公司。除小型食雜店（上海稱煙子店）外，基本上沒有個(gè)體、私營(yíng)、外資食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。食品衛(wèi)生管理工作主要依托企業(yè)主管部門開展。改革開放后，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體呈多元化發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不斷完善，行業(yè)主管形式被打破，以行政許可、行政檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰為主要手段，以監(jiān)督、指導(dǎo)、宣傳、培訓(xùn)、管理相結(jié)合的方法開展食品安全監(jiān)督。

4.2 從預(yù)防食物中毒向預(yù)防和控制食品安全事件轉(zhuǎn)變

改革開放之前，本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，表現(xiàn)為食物相對(duì)匱乏、食品工業(yè)落后、商業(yè)服務(wù)不發(fā)達(dá)，食品衛(wèi)生管理是在解決溫飽前提下，預(yù)防食物中毒為主。改革開放以來，本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展，2015年，本市總GDP達(dá)到25123.45億元（人民幣），比1978年增加91.1倍；人均GDP達(dá)到103795元，比1978年增加40.8倍，達(dá)到小康生活水平[22]。但預(yù)防食物中毒發(fā)生仍然是食品安全監(jiān)管的首要目標(biāo)，預(yù)防和控制從“農(nóng)田—餐桌”全過程食品污染、食源性疾病等食品安全事件，提高食品從業(yè)人員和消費(fèi)者食品安全意識(shí)，保障重大活動(dòng)食品安全，防范利用食品開展恐怖活動(dòng)等已成為食品安全監(jiān)管的重要內(nèi)容。

4.3 從單純食品抽檢向綜合性食品抽檢轉(zhuǎn)變

建國(guó)初期，由于食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重缺失，政府財(cái)政投入有限，食品衛(wèi)生抽檢難以全面、系統(tǒng)地開展，只能滿足食物中毒、食品污染事故原因調(diào)查和少量專題調(diào)查工作所開展的食品衛(wèi)生抽檢。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力不斷提升的同時(shí)，政府財(cái)政投入不斷加強(qiáng)。2005年以來，本市財(cái)政每年撥出6000萬元專款用于食品安全抽檢，到2013年食品抽檢經(jīng)費(fèi)達(dá)到1億元以上。根據(jù)本市食品安全監(jiān)管工作的需要，逐步建立評(píng)價(jià)、監(jiān)督、專項(xiàng)、委托和快速等5大類食品安全抽檢。2016年，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)點(diǎn)達(dá)到600個(gè)，共監(jiān)測(cè)32大類13222件食品（包括食用農(nóng)產(chǎn)品、食品添加劑），涉及380項(xiàng)指標(biāo)41.1萬項(xiàng)次。食品監(jiān)督抽檢樣品達(dá)到198630件。委托大流通企業(yè)開展食用農(nóng)產(chǎn)品的抽檢。

5 食品安全水平逐步提高

60多年來，上海食品安全發(fā)生了明顯的改變，主要反映在集體性食物中毒逐年下降、食品抽檢合格率穩(wěn)步提高、食品安全監(jiān)管處于高壓態(tài)勢(shì)。

5.1 集體性食物中毒發(fā)生情況

1978—2007年，本市共發(fā)生集體性食物中毒1328起，中毒人數(shù)50432人，平均每年發(fā)生44.3起，中毒1681人。2010年以后，本市每年發(fā)生集體性起食物中毒小于10起，中毒人數(shù)少于300人，食物中毒年發(fā)生率低于1/10萬（圖1）[23]。

5.2 食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)合格率情況

本市從2005年起建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，在全市設(shè)立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，覆蓋極大部分食品供應(yīng)渠道和全部食品種類，每年監(jiān)測(cè)1萬余件食品樣品，監(jiān)測(cè)300余項(xiàng)指標(biāo)，客觀反映本市各類食品的安全現(xiàn)狀和趨勢(shì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全問題和隱患，為食品安全科學(xué)監(jiān)管提供了重要依據(jù)。2016年，在全市16個(gè)區(qū)設(shè)置600個(gè)固定監(jiān)測(cè)采樣點(diǎn)和若干臨時(shí)監(jiān)測(cè)采樣點(diǎn)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)覆蓋率達(dá)95%以上，共監(jiān)測(cè)32大類13222件食品，涉及380項(xiàng)指標(biāo)41.1萬項(xiàng)次，各類食品監(jiān)測(cè)總體合格率為97.3%（圖2）[24]。

5.3 市民食品知識(shí)知曉率情況

本市從2006年起建立上海市居民食品安全知識(shí)知曉程度調(diào)查制度，每年委托國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)，通過分層隨機(jī)抽樣對(duì)上海市各區(qū)縣居民食品安全知識(shí)知曉程度進(jìn)行調(diào)查，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)關(guān)于《上海市民食品安全知識(shí)知曉程度調(diào)查報(bào)告（2016年度）》[25]提示，上海市居民食品安全知識(shí)知曉率達(dá)到80.2（圖3）。

5.4 食品安全監(jiān)督執(zhí)法情況

1987年以來，本市食品安全監(jiān)管力量和能力不斷加強(qiáng)，監(jiān)督覆蓋面和力度不斷提高。2007年全市共監(jiān)督檢查流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位275808戶次，其中，10894戶次因違反食品衛(wèi)生法等有關(guān)法規(guī)受到行政處罰，罰款金額高達(dá)2613.1余萬元。

6 小結(jié)

建國(guó)以來，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，上海市食品衛(wèi)生（安全）監(jiān)管工作的法制、體制和機(jī)制發(fā)生了較大的變化，食品安全總體狀況呈現(xiàn)有序、可控、穩(wěn)中向好的態(tài)勢(shì)。雖還不能滿足市民日益增長(zhǎng)的對(duì)食品安全、營(yíng)養(yǎng)、健康的需要，特別是與《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃》和《國(guó)民營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃（2017—2030年）》提出的目標(biāo)還有一定差距，但未來上海市食品安全將從“質(zhì)量安全”向“質(zhì)量安全+營(yíng)養(yǎng)”轉(zhuǎn)變，食品安全監(jiān)管工作也需要與特大型、國(guó)際化城市相適應(yīng)，保障市民飲食安全。

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