淺談農村土地承包經營權抵押貸款的困境和出路
——以運城市鹽湖區為例

□衛秦洛

（運城市鹽湖區農村經濟管理中心 山西 運城 044000）

1 概述

農村承包土地經營權抵押貸款是我國農村土地制度的重大改革，也是農村金融制度的重大創新。如何有效推進試點工作，取得可復制的推廣經驗，更好地落實農村承包土地經營權的抵押融資功能，從而激活農民手中的“沉睡土地資產”，促進農民增收致富和農業現代化發展，通過對運城市鹽湖區試點情況的認真調研，淺談一些看法。

2 制約試點面臨的困境

2.1 確權頒證不夠到位，農村承包土地的經營權抵押貸款缺乏有效權證支撐

經調查，該區1994年二輪土地延包時，由于大家認識不夠、工作方法簡單粗糙等原因，致使一些地方權證沒有發放到農戶，平均發放率不到50%，并且各鄉村發放工作進展也不平衡。2016年開始的新一輪確權登記頒證工作也因技術和政策等問題，進展比較緩慢，特別是權證打印軟件山西省至今還未發放。截止2017年底，全區314個行政村，其中248個行政村、72 238個農戶、50 879.67 hm2的土地確權完成數據匯交入庫，54個行政村因退耕還林、土地征占不再確權，其余12個行政村因各種問題暫緩確權?；谶@種現實原因，造成確權頒證工作不夠到位，在很大程度上妨礙了農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作的推進。

2.2 抵押貸款條件的嚴格限制，使農戶和新型農業經營主體參與試點的主動性較低

經調查，該區耕地面積55 967.07 hm2，其中農戶承包地經營權面積4 420.4 hm2，承包農戶72 238戶，戶均0.61 hm2。在試點工作中，金融機構對承包土地經營權抵押貸款額是以土地流轉費為標準評估，按評估價值60%授信額度，然后抵押貸款?；谶@種現狀，以目前土地流轉費為400元計算，農戶以土地經營權作抵押，一般只獲得不到2 400元貸款，年利率為12%，而且必須用于農業生產，還要履行一套手續，對此農戶熱情不高。而新型農業經營主體雖然經營土地面積較大，融資心切，但是試點要求以流轉承包土地的經營權抵押貸款必須經承包方同意。由于承包方擔心承擔連帶責任，使絕大多數新型農業經營主體不能獲得抵押貸款許可，抵押貸款陷入困境。

2.3 承包土地經營權抵押處置困難，金融機構考慮利益貸款發放力度不夠

經調查，金融機構在發放農村承包土地的經營權抵押貸款時，顧慮重重。一是考慮農業產業受自然條件和市場因素影響較大，風險難防控；二是考慮借款人不能履約還款后，抵押物由誰處置，以何種方式處置，處置時有無市場，誰能接手，交易流轉成功后借款人會不會鬧事，使接手人無法順利生產經營等；三是考慮保險機構沒有明確的針對承包土地經營權抵押貸款保險業務，風險損失分擔困難。通過該區兩年工作實踐，目前投放的貸款回收基本到期，已出現4筆逾期貸款，涉及金額1 090萬元，不良貸款兩筆，涉及金額90萬元。這些逾期和不良貸款抵押的經營權，雖然積極通過產權交易市場發布再流轉、司法拍賣等，但卻沒有人愿意接手。這種狀況加重了金融機構和擔保公司的擔憂，放貸擔保緊縮，使試點工作推進更加困難。

2.4 評估體制機制不健全，致使承包土地的經營權價值評估不合理

鹽湖區試點工作開展以來，雖然在價值評估上制定了中介評估、雙方協議評估和銀行自評估等3種方式，但由于承包土地的經營權價值受地理位置、生產條件和市場農產品價格以及土地流轉費支付方式等因素影響，而且目前也沒有一個專業的評估機構熟悉這方面業務，所以在價值評估上主要由銀行機構和擔保公司內部自行評估。評估方式采取“土地流轉費×已付流轉費年限+附著物預期收益”進行評估。由于對未來收益預估不透，與實際存在偏差，導致授信額度不合理、不科學，造成評估價值過高難以變現、過低影響融資量等問題。

3 破解試點出路的建議

如何破除面臨的障礙、解決遇到的問題，切實推動工作進展，為全面推廣提供可復制經驗，提出幾點建議。

3.1 加快確權頒證，夯實承包土地的經營權抵押貸款試點工作基礎

農村承包土地經營權證是農戶等土地經營者經營土地的合法憑證，也是土地經營權流轉的重要依據。這次試點又賦予了經營權新的權能——抵押，使確權登記頒證的基礎性顯得更加重要。因此，在工作中，要組織相關部門加大力度、多措并舉、細化流程，依據確認交匯數據盡快將農村土地承包經營權證書頒發到農戶，同時還要發揮農村產權交易服務平臺作用，對專業大戶、家庭農場、合作社和農業企業等新型農業經營主體流轉土地合同發放鑒證書，為農村土地承包經營權抵押貸款試點提供一個歸屬清晰、權責明確的權證，確保試點工作順利推進。

3.2 強化政策導向，激活承包土地的經營權抵押貸款試點工作活力

農村土地承包經營權既是農戶生產經營的生產資料，也是農戶生活的基本保障，在開展經營權抵押貸款試點工作中，既要發揮經營權的抵押權能，為生產經營融資開辟新的途徑，又要保障農戶財產權益，防止農戶失地失利，使兩者的利益得到更好地兼顧。因此，試點各相關部門要在嚴格落實（銀發〔2016〕79號）文件要求下，進一步細化管理制度和施實細則，不同情況，差異化對待。

農戶可采取“經營權”和“經營權+信用”等貸款模式；新型農業經營主體一年一付流轉費的，在承包戶同意的情況下，可采取“經營權+其他產權共同抵押”、“經營權+擔保”等貸款模式。在一次性支付清流轉期限內流轉費的，可直接以流轉的經營權進行抵押貸款。

總之，在抵押貸款期限不超過流轉期限，并且在確保承包方利益的情況下，可以創新多種形式的貸款模式，增強抵押貸款產品的適應性，吸引農戶和新型農業經營主體積極參與抵押貸款，更好地推進試點工作進行。

3.3 探索評價模式，科學評估經營權價值，合理確定貸款授信額度

農村承包土地經營權價值量的大小直接決定著抵押貸款的授信額度，對其科學評估顯得尤為重要。當前，由于土地經營權作為一種全新的財產權、抵押權，其價值構成要素和考量方法比較陌生，沒有一個成熟的模式可以借鑒。因此，在評估體制機制上要創新性構建，并在實踐中不斷總結和完善。

一是政府主導。試點中，中介評估機構由政府統一委托，試點小組日常監管，及時解決評估遇到的問題并認真總結經驗，逐步完善和規范。二是制定科學的評估范圍、評估標準和評估方法。評估范圍包括土地面積、經營項目（附著物）；評估標準包括土地經營期限、市場流轉價格、三年經營項目平均年收益；評估方法包括個人申報、實地考察、查閱資料、專家評審和評估報告。三是多種模式并行。采取中介機構評估、雙方協議定價和金融機構內部自評等方式進行評估。

通過并行成熟后，最終實現社會中介機構市場化運作的評價模式，充分體現公平、公正的原則，滿足各方意愿，達到科學評估、合理授信的目的。

3.4 政府保底服務，減少試點工作責任和銀行貸款風險損失

農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作既是深化農村產權制度改革的重要內容，也是農村金融改革的重要創新，更是落實鄉村振興戰略丶滿足鄉村振興多樣化金融需求的重要舉措。農業農村作為政府工作的重中之重，在試點工作中政府就應有所擔當，實行差異化監督管理，適度容忍責任，合理補償風險損失。

一是嚴格政策，務實創新。在嚴格落實（銀發〔2016〕79號）文件要求的同時，允許針對該區農村工作的實際情況，探索建立新的抵押條件，著力破解試點核心難題。對因工作創新造成的責任，應當適度容忍，不能過分照文追責，影響工作創新熱情。

二是建立風險補償，合理分擔損失。在嚴格把握抵押貸款放款質量和實時跟蹤監測的情況下，對因自然災害和市場農產品價格等非人為原因造成的貸款損失，政府應該積極利用風險損失補償基金減少銀行貸款損失，也可采取建立政府性的土地經營權收儲服務中心，暫時緩釋農戶流轉費、銀行逾期貸款等矛盾，幫助抵押人渡過難關；對于人為經營不善的，政府大力支持銀行機構通過再流轉、司法拍賣等處置途徑，有效處置抵押物，打擊“老賴戶”，保障抵押權順利實現。

三是加大宣傳力度，消除思想顧慮。正向的輿論導向對推進試點工作至關重要，政府相關部門要相互配合，深入宣傳抵押貸款的相關政策，一定要到村到戶，認真宣傳，耐心解釋，同時也要樹立一些抵押貸款典型，讓群眾“眼見為實”，從思想上逐步打消“同意就是承擔連帶責任”的顧慮，放心參與到試點工作中。

四是金融機構創新服務，積極發揮融資功能。金融機構要發揮主體責任作用，主動適應“三農”發展資金需求“短、小、頻、急”的特點，努力創新多種形式的土地經營權貸款模式和服務方式，不斷增強試點工作的吸引力，積極對接小農戶、新型農業經營主體的多元化融資需求，推進試點工作走出困境、取得實效。