中國農村土地信托制度法律化探討

許敏智

（安徽農業大學人文社科學院 安徽合肥 230036）

一、農村土地信托的產生與優勢

（一）農村土地信托產生的背景。家庭聯產承包責任制在特定歷史時期極大解放了生產力。但是，伴隨著現代農業規?；I化、產業化的發展，家庭承包的分散化，小規模土地經營模式弊端日益顯露。繼家庭聯產承包責任制后，農村土地三權分置是農村土地改革的又一制度創新。黨在十九大報告中指出：“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度?！边@里的“三權分置”是指農村土地的所有權、承包權、經營權三權分置，鼓勵農村土地經營權多樣化流轉。

建立科學有效的農村土地流轉機制一直是我國農業經濟改革的中心任務之一。我國目前主要采取的是轉包、出租、互換、轉讓、入股、抵押等農村土地流轉方式，這些流轉方式對緩解農村土地矛盾、提升農村土地利用率、保障農民生活水平和維護農業安全起到了主要作用。但是弊端日漸凸顯：“轉包、互換和出租”主要是農戶自發進行的低層次流轉，流轉規模小，受地域限制大，制約了農業規模經濟的形成；“轉讓”的結果會使承包方失去土地承包經營權，即喪失基本的生活保障，易引起社會的不穩定；“入股”對承包方的經營管理水平要求較高，而目前我國農民普遍難以達到此要求，難以切實有效地行使股東權利；“抵押”缺乏法律依據，因為現行法禁止對家庭承包的農村土地抵押，只允許對以招標、拍賣和公開協商方式取得的“四荒地”等地進行抵押?，F有的農村土地流轉方式的種種不足，使得農村土地流轉制度創新亟待破冰。學術界和實踐者都在探索農村土地流轉的新模式。農村土地信托流轉是農村土地流轉方式的一項創新，實現了農村土地流轉和農民利益最大化的完美契合，在實踐中逐漸展現了自身的特殊優勢。

（二）農村土地信托的優勢。農村土地信托是指農村土地的承包者將合法持有的土地承包經營權作為信托財產，通過契約委托給專業的土地信托機構進行經營管理，由契約指定的受益人獲取信托收益的行為。農村土地信托流轉相較于其他農村土地流轉方式而言，其優勢在于：

1.促進農村土地高效地流轉，降低經營者的談判成本。目前我國農村土地承包地零散且生產效益低下。在傳統的農村土地流轉方式下，農業生產企業為了擴大用地規模，往往需要與眾多承包戶一一協商，協商成本高，流轉效率低、規模小、土地利用分散，較難形成土地規?；慕洜I。農村土地信托流轉方式可實現農業生產企業與代表承包方利益的土地信托機構直接談判，降低了談判成本，提高了流轉效率，增強了農村土地的利用率，促進了農業產業結構的升級調整。

2.有利于實現農村土地的專業化、規?；洜I。傳統的小農經濟生產方式呈現出分散經營，各自為戰，效率低下的特點。實行農村土地信托流轉后，土地信托機構會將分散的土地集中起來，憑借自身的管理優勢、資金優勢、技術優勢，對土地進行專業化、規?；慕洜I，有利于提高農業生產效率，推動農業現代化發展。無需由農業生產企業與農戶一一談判，農業生產企業直接與代表農民利益的土地信托機構談判即可，這樣大大降低了談判成本。

3.有效保障農村土地信托當事人雙方的合法權益，尤其是弱勢農民的利益。一方面，根據信托理論，只要受托人在處理信托事務中盡到了謹慎義務和盡職管理義務，對信托財產的損失不承擔責任。農村土地信托有助于解除受托人的后顧之憂，激發受托人的積極性。另一方面，農村土地信托實現了土地承包經營主體、土地使用主體、土地受益主體的分離。得益于土地信托機構對流轉土地的專業、規范管理，土地承包經營者或指定的受益人可繼續獲得較為穩定的土地收益。擺脫了土地的束縛的委托人可以在信托期間，通過從事非農產業獲取額外的勞動收入。農村土地信托實現了農民向非農產業的轉化，有效地保障了農民的利益，有助于農民收入增加。

二、農村土地信托面臨的多重掣肘

從法律層面上看，農村土地信托是不被《土地承包法》《農村土地承包法》《信托法》以及《物權法》等法律禁止的農村土地流轉方式；從政策層面來看，黨和政府對農村土地流轉是持支持和肯定態度的，農村土地信托符合推進社會主義新農村建設的大政方針和我國農村現行土地政策的實際情況。從實踐層面上，我國安徽宿州、浙江紹興等地區已經率先開始了土地信托試點，取得了良好的社會效益和經濟效益，受到農民的普遍歡迎。盡管農村土地信托流轉既有法律和政策依據，又有國內部分地區的實踐檢驗，實施條件已經基本具備，但是要想充分發揮農村土地信托預期的收效卻也存在不少障礙。

（一）缺少農村土地信托流轉的法律架構。如前所述，我國現有的《物權法》《農村土地承包法》等法雖未禁止農村土地信托流轉，但也未明確規定農村土地信托這種土地流轉方式，《信托法》未對農村土地信托做出專門規定，我國部分地區的信托試點其實也是無法可依，造成各地的農村土地信托實踐不統一，有些地方的實踐所有信托之名，但無信托之實，和普通的農村土地代理并無二樣。欠缺法律法規的指引和規范，委托方和受托方在履約過程中會面臨一定的法律風險，特別是缺乏信托知識的農民，沒有法律的保駕護航，合法利益易受侵害?；蛘?，當土地收益受天氣、市場等一些因素有所下降時，農民會感到恐慌，喪失對農村土地信托的信心。另一方面，對信托合同內容、當事人的權利義務責任、風險、利益分配等事項均未做出統一具體規定，無疑增加了締約和履約成本，降低了農村土地流轉的效率，不利于我國農土信托市場的健康有序發展。

（二）缺少農村土地信托風險分擔機制。眾所周知，農業是弱質產業，受自然條件、市場供求和政策環境影響極大。在農村土地信托過程中，一旦遭遇重大自然災害、農產品市價大幅跌落或者政府政策重大調整，土地信托公司最初承諾的高收益難以實現，農民可能會對新出現的土地流轉方式懷疑甚至是否定。如果農民紛紛將手中的權益憑證轉讓或拋售，會產生擠兌風險，引起社會的不穩定，影響農村土地信托流轉制度的有效、持續、健康地推行。當收益風險出現時，應當由誰來承擔風險？如果按照傳統的信托理論，土地信托公司只要盡到了忠實、謹慎和善良管理的義務，風險就應該由信托人即農民來承擔。但是，當前農村社會保障制度未能給予農民充分的保障，由農民承擔風險會嚴重損害農民的利益。加之受損農民數量眾多，處理不好會引發社會矛盾。如果由土地信托公司來承擔收益風險，一則與信托本質背離，二則讓其承擔與其權利不對等的義務，也不公平。如果不能建立起農業信托風險分擔機制，農村土地信托也難以有效持久開展。

（三）農村土地確權登記工作尚未完成。農村土地確權和農村土地登記有著緊密的聯系，農村土地確權是農村土地登記順利展開的前提條件。完備的確權登記工作，明晰了土地承包權權屬，可以定紛止爭，維護農村秩序的穩定。

雖然全國范圍的農村土地確權登記工作已從2010年開始正式啟動，現今正在如火如荼地進行當中，但進展緩慢，究其原因：一是現行的法律對農村土地登記未作出強制性規定?！掇r村土地承包法》《物權法》等法律都規定了應當對土地承包經營權登記造冊，土地承包經營權人有權取得土地承包經營權證。但是這些法律也考慮到歷史遺留原因及農村現狀，并無登記的硬性要求，不利于國家對不動產的統一管理監督。加之農民對確權登記工作不理解，認為與自己關系不大，從而導致確權登記率不高。二是因農村土地面積大、人口多，土地確權工作是個浩大工程，耗時耗力。即便是已經確權的土地中，也有不少是上個世紀90年代確權的，由于當時的測量精準度不高和日后的不斷變動，導致承包戶的實際承包面積和土地承包權證上記載的面積不符，仍需重新測量核實。三是在一輪土地承包和二輪土地承包銜接的過程中產生了不少權屬糾紛，隨著農業稅的取消和農業補貼的實施，加劇了這種矛盾。這些權屬糾紛的解決不解決，登記工作也無法順利進行。

從我國部分地區的農村土地信托試點來看，農村土地確權登記工作未完成，農村土地信托很難開展。因為土地信托公司需要重新測量核實承包地的位置和面積，確權成本過高。因此，當務之急，要加快完成農村土地確權登記工作，這樣農村土地信托機構和土地承包者才能無后顧之憂的參與到農村土地信托計劃中去，信托之外的第三人的利益才能得到更好的保障。

（四）土地受益權流轉機制缺失?！缎磐蟹ā反_立了信托受益權原則上可以流轉的基本規則?！缎磐蟹ā返谒氖邨l和第四十八條規定，受益人享有受益權，該權利可以被繼承和轉讓，除非信托合同中有相反約定；受益人的信托受益權也可以用來清償債務，法律、行政法規另有規定的，或信托文件另有約定的，從其規定或約定。由此可見，信托受益權的可流轉性在立法層面具有足夠充分的依據和支撐。在農村土地信托流轉制度建立后，農村土地信托受益權能否流轉，在學術層面存在不同看法。一種觀點認為：對眾多的土地承包經營者來說，土地是其基本的生活保障。一旦立法允許農村土地信托受益權流轉，在當前我國農村社會保障體系尚不健全的情形下，受益人就會失去這種基本保障，抵御風險的能力也會減弱，影響農業社會的穩定。因此，立法應當限制農村土地信托受益權的流轉。另一種觀點認為：為了最大限度地發揮農村土地信托的優勢，試點各地的農村土地信托期都比較長，一般都在十年以上。在信托期限內，受益人很有可能產生新的融資需求，但農民個人融資渠道非常有限。如果允許農村土地受益權流轉，可以有效地解決實踐中農民資金周轉不靈、資金融通困難等問題。

筆者贊同引入農村土地受益權流轉制度。其一，農村土地的轉讓會使農民徹底失去土地承包權，同樣會使失地農民的生活和生存面臨較大的不確定風險。農村土地的轉讓已經為立法承認和認可，農村土地的信托為何不能為立法承認和認可呢？其二，大量的農業勞動力特別是青年勞動力向城市轉移，農業生產不再是現代農民生存和就業的唯一手段。作為一個理性的經濟人，外出務工或經商的農民可以選擇將保留農村土地受益權，在獲取務工收入的同時也能繼續保有農村土地信托的受益。他們也可以選擇將農村土地受益權流轉，實現資金的融通，在城市安家樂業，轉變為城市人口。立法應賦予農民更多的選擇權。其三，受益權是一項財產權，農村土地受益權流轉可以充分發揮其融資的優勢，不僅能解決農戶融資困難的現狀，而且有利于調動農戶設立農村土地信托的積極性。特別是當家庭成員遇到疾病或其他危急情況急需籌措資金時，農村土地的信托流轉可以解決農民的燃眉之急。否定農村土地受益權的流轉，既無人情味也不合理。綜上，應建立農村土地信托受益權流轉機制，更好地保障承包經營人的權利。

三、農村土地信托優化發展的法律對策

（一）完善農村土地流轉的信托法律制度建設。我國的《信托法》對農村土地信托這種特殊的信托制度未作出專門規定，也無專門的法律法規對農村土地信托制度進行規制，這種現狀對維護土地信托市場的健康發展和有序運行非常不利。因此，我國亟需通過完善農村土地使用權信托法律制度體系。

1.農村土地信托有其獨特的功能優勢，在我國農村土地信托試點如火如荼進行時，立法部門應盡早對農村土地信托進行專門立法。考慮到農村土地流轉信托尚處摸索試點階段，條件尚不成熟，可先以效力層次較低的行政法規或部門規章的形式進行立法，待將來時機成熟后再上升為法律形式。在立法時，應對土地信托當事人的權利義務、流轉收益分配、風險的負擔、農村土地信托登記、流轉監管制度等制度作出具體明確的規定。

2.對相關法律法規適時修改，力求立法的協調統一。首先，《物權法》《農村土地承包法》《土地管理法》中應當增設農村土地信托的農村土地流轉方式。以明確的法律規定對農村土地信托的認可，將會增強土地承包戶對農村土地信托流轉的信任，促進農村土地流轉的蓬勃發展。其次，《信托法》應對農村土地信托做出特殊規定。《信托法》對信托業的規定較為具體，但尚未對農村土地信托加以規制。建議《信托法》應考慮到農村土地信托的特殊性，以專章規定農村土地承包權信托制度，尤其對農村土地承包權信托主體的權利和義務作出明確規定。

（二）建立農村土地信托風險分擔機制。如前所述，風險如何合理的分擔是農村土地信托面臨的困境之一。為了防范土地信托風險的發生，保障土地承包經營者的利益，必須建立起農村土地信托風險分擔機制。農村土地信托風險分擔機制的建立健全，需要分兩步走：

1.在農村土地信托的初期，先建立土地信托風險基金。如遇重大自然災害、政策重大調整、市場波動強烈等風險使受益人和農業投資經營者收益銳減時，基金將按照一定比例賠付，補償受益人和農業投資經營者的損失，維護農村土地信托市場的穩定。土地信托風險基金應由三部分構成：中央或地方政府給予一定的專項撥款，農村土地信托機構從受益人的收益中拿出一定比例的資金，農業投資經營者繳納一部分資金。土地信托風險基金應以政府為主導，政府應指派專門部門負責基金的管理和賠付，基金的構成中政府的撥款也應占到風險基金的總構成的50%—70%。

2.在農村土地信托發展成熟階段，建立農村土地信托保險制度。農村土地信托保險制度的建立，將本來由政府承擔的職責轉移給專業的保險公司。由保險公司對信托財產即土地承包經營權的運作狀況、風險自控等方面進行監督檢查，對投保金進行專業的經營和維護，當風險發生時進行風險的界定和賠付。

（三）完善土地承包經營權的確權、登記工作。農村土地確權登記的完成是順利實現農村土地信托流轉的前提條件。完善土地承包經營權的確權登記工作應從如下幾個方面：

1.做好農村土地確權和農村土地登記的銜接。對土地承包權明晰無爭議的，申請人可提供有效的證明文件向農村土地登記部門申請登記，符合登記條件的，農村土地登記部門應當場登記發證；對土地承包權存在爭議的，農村土地登記部門應說明不予登記的理由并告知申請人向法院或相關行政部門尋求救濟。

2.明確農村土地強制登記制度。為了減少糾紛和維護農村土地流轉秩序，應當將目前的登記對抗主義改為登記要件主義，即采取農村土地的強制登記制度。無論是土地承包權的取得、流轉或消滅，均應采取登記要件主義?，F行的《土地承包法》和《物權法》規定的土地承包權的登記對抗主義只是解決歷史遺留問題照顧習俗的權宜之計。隨著農村土地改革的深入，實施土地承包權登記要件主義才是規范不動產登記的最終選擇。

3.細化農村土地信托登記制度。首先應明確農村土地信托登記機構。在農村土地信托實施后，農村土地信托登記機構應當由現有的土地承包權登記機構即國土部門負責登記工作。國土部門作為不動產統一登記部門，由其進行農村土地信托登記于法有據，而且避免了信息的重復采集。其次應對農村土地信托登記內容、登記范圍和登記程序進一步細化。

（四）建立農村土地受益權憑證流通制度。健全合理的農村土地受益權流轉機制的建立，有助于解決現代農業發展中融資難的困境，為農村土地信托的推進奠定了基礎。從目前各地實踐來看，多見于委托人與農村土地信托公司在信托合同中對受益權是否可以流轉作出規定，如果合同中對受益權限制或禁止了，受益權不得流轉；如果合同中沒有約定，此時受益權是可以流轉的。此種做法忽視了信托受益人對受益權的處分權，限制了受益人轉移風險、獲得融資的權利。建立有中國特色的農村土地受益權流轉機制，可以借鑒美國的土地受益權憑證的做法，即農村土地信托受益權的享有和流通，均應以受益權憑證作為載體，受益憑證也應允許其在公開市場上進行交易。

參考文獻：

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