社會排斥視域下失地農民權益保護的政策建構

□靳曉輝 萬廣明

（青島大學政治與公共管理學院 山東 青島 266000）

城鎮化是現代化的必由之路，推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑。改革開放后，大量農村人口涌入城市，推動了我國的城市化進程。近年來，我國的城市化率已突破50%。然而我國的城市化水平每上升1%，需要占用耕地約12.7萬hm2。可見，隨著城市化進程的加快，作為城市化產物的失地農民正成為一個龐大的群體，如果不能妥善安置，極易引起群體性事件，成為影響社會穩定的因素。在吸收以往學者對失地農民研究成果的基礎上，從社會排斥理論的三大維度入手，試圖解讀失地農民的現實困境，并以此為視角提出關于失地農民權益保護的政策體系。

1 社會排斥概念及其演進

社會排斥的概念起源于20世紀70年代的歐洲，是學者在對貧困問題研究的過程中形成的，最初只是針對經濟領域中的排斥現象。20世紀80年代末，社會排斥理論在歐洲廣泛傳播開來，逐漸應用到社會生活的方方面面。現如今社會排斥理論被各國廣泛接受，其對貧困問題的研究從單一的經濟維度轉為政治、經濟等多重維度，從物質資源的匱乏擴展到社會群體的邊緣化。目前，社會排斥的理論更多地被應用到社會政策以及邊緣、弱勢群體等方面的研究上。因此，社會排斥越來越表現為一種多面向、綜合性的概念。該理論認為，社會排斥是全部或者部分被排除在決定一個人與社會融合的經濟、社會或文化體系之外的多層面的、動態的過程[1]。我們可以將其定義為個人、團體和地方由于國家、企業和利益團體等施動者的作用而全部或部分排斥于經濟活動、政治活動、家庭和社會關系系統、文化權利以及國家福利制度的過程[2]。

2 失地農民社會排斥的維度分析

2.1 失地農民社會排斥的經濟維度

2.1.1 勞動力市場排斥

土地是農民生存的根本，然而土地的征用意味著農民失去了原有的謀生手段。過去政府采用“誰征地、誰安置”的原則，即由企業實行“招工安置”。市場經濟時期，征地規模不斷擴大使失地農民數量急劇增加，政府、部分企業對失地農民的就業安置能力有限，安置方式轉變為“貨幣安置”，政府不再包辦就業，失地農民獲取就業機會的渠道狹窄，于是有相當數量的失地農民處于無業或半就業狀態。此外，由于經濟體制改革的深化以及產業結構的升級，勞動力市場更多的表現為對知識技能型人才的需求。但失地農民普遍年齡偏大，受教育程度不高，自身素質與勞動力市場的要求不契合。即便失地農民具備了勞動力市場的技能要求，但由于我國城鄉二元制度的限制，很多城市歧視性地制造了失地農民進入城市的高門檻，將失地農民排斥在城市之外，使得農民難以與城市人共享城市化發展的成果，遂成為城市的邊緣群體。

2.1.2 消費市場排斥

居民的消費狀況與家庭收入水平、就業情況密切相關。由于就業無門或處于半就業狀態，失地農民的收入得不到保障，他們在城市中多從事保安、門衛等低技術含量的工作，可替代性強，穩定性差，隨時都有失業的風險。雖然失地農民有政府發放的安置補助，但補貼畢竟有限，不能從長遠角度解決穩定生活的問題。同時有部分農民僅從眼前考慮，最終導致生活困境，以上因素都決定了失地農民消費水平的低下。另外失地農民雖然完成了由“農”到“非”身份上的轉化，但心理上的認同尚未完全形成，短時間內對城市全新的生活方式難以適應，對未來的經濟生活缺乏信心，再加上城市生活水平的提高，這種不確定性促使其自覺降低消費水平、降低成本，這極大地影響了失地農民的購買力，失地農民難以進入城市主流的消費市場。

2.2 失地農民社會排斥的制度維度

2.2.1 土地征用制度排斥

現行征地制度中最令人詬病的是征地目的的公益性及征地補償的公正性。我國《憲法》規定：“國家基于公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，但法律沒有對“符合公共利益的項目”進行明確界定，導致政府出于“政績”或為增加財政收入，將一些不涉及公共利益的項目，以公共利益的旗號強制征收土地。另外，現行補償方式的不公正性主要體現在征地補償標準以及補償分配的不合理。我國征地制度規定征地補償費按照前3 a平均產值的6～10倍確定，而農地產值的不確定性較大，補償標準不僅不能夠體現土地的最高最佳用途，也忽視了土地的潛在價值，將農民完全排斥在分享土地增值收益之外。而征地補償費用的層層截留，使得農民的權益受到了明顯的侵害。

2.2.2 社會保障制度排斥

我國的社會保障制度起始于20世紀50年代初，經過60多年的改革發展已經取得了很大的成就。但不能否認的是，制度建設依舊滯后于社會經濟需要，社會保障體系依舊建立在以城鄉二元結構而形成的社會成員身份差別的基礎之上。在這種情況下，土地對于農民起著兜底保障的作用。然而土地被征用后，一方面農民失去了生活保障的承載體，另一方面又難以享有與城市人平等的社保權利，這些針對城市人的社會政策不能及時覆蓋到失地農民，導致他們在養老、醫療以及社會救助等各方面處于弱勢地位。

2.3 失地農民社會排斥的關系維度

失地農民的社會關系排斥是指失地農民由于受社會接觸、社會地位以及身份認同的限定而成為易受歧視的群體，難以融入城市生活。農民在土地被征收之前一直生活在一個以血緣和地緣關系為主的共同體內，共同體內部是一種互相信任、互相依靠的人際關系網絡。征地后，失地農民進入城市社區，城市生活的陌生感和距離感與農村生活的默契感形成了鮮明對比。由于對自身身份轉化的認同度較低，他們大都不愿與城市人交流，與外界溝通的渠道不暢通，信息供給不足，交際圈子狹小，導致社會關系網絡單一化、封閉化，長此以往，社會發展機會減少。而城市人具有先天的優越感，對失地農民的接納程度低，從心理上排斥與他們生活方式截然不同的群體。

3 反社會排斥 建構失地農民權益保護的政策體系

社會的發展不能以剝奪一部分人的基本權利作為代價，要實現和諧有序，就必須保證公平，而要實現公平，就需立足現實，進行制度設計與政策建構，讓更多的邊緣群體能夠分享改革發展的紅利。

3.1 改革土地征用制度

改革現行的土地征收制度首先要明確土地征用征收適用的公共利益范圍。政府的征收權應當僅限于公益事業用地，對于商業用地的征用和開發，應當引入市場機制，要厘清地方政府、農村集體、農民個人以及用地單位之間的利益關系；其次，規范征地補償程序，提高征地補償標準。征地前發布征地公告，允許被征地單位發表意見；補償標準的確定要引入談判機制及民主協商機制，保障農民的參與權和決策權，政府、開發商以及農民要在充分考慮土地增值等因素的基礎上平等協商補償額度；達成征地協議后，按照先補償后交付的原則進行土地登記變更；再次，創新安置補償方式。改革過去單一的貨幣補償方式，將貨幣安置、就業安置、住房安置等方式結合，建立綜合的補償安置模式，為被征地農民提供發展機會和可利用的資源[3]。

3.2 構建新型的勞動就業政策

良好的就業環境和公平的就業政策是失地農民市民化的前提和基礎。要改善失地農民目前的就業狀況，就必須打破原有的制度保護壁壘，構建城鄉一致的勞動就業政策。首先，政府要加大失地農民再就業扶持力度，將失地農民納入當地就業服務體系，鼓勵工商企業吸收接納失地農民，開發社區就業崗位，將失地農民再就業同社區管理、社區服務、社區建設相結合；對于自主創業的失地農民，政府要給予資金的支持及技術的指導。其次，搭建城鄉勞動力市場信息服務平臺，強化公共服務職能，及時發布勞動力供求信息，利用互聯網技術實現就業市場的信息聯通，保障信息渠道暢通無阻。再次，開展失地農民就業培訓。建立健全完善的勞動力培訓體系，加強就業指導，強化職業教育。要針對不同性別、不同年齡群體、不同文化程度的失地農民采取相應措施，通過培訓增強他們的職業技能，以提高失地農民在勞動力市場上的競爭力。

3.3 建立統籌城鄉的社會保障體系

社會保障制度是社會發展的“安全閥”和“穩定器”。農民的土地被征用之后，與土地有關的基本權利進一步喪失，面臨的社會風險顯著增加。因此，要構建覆蓋城鄉的社會保障體系，遵循“一體系、多層次”的原則，以政府為主導，鼓勵多方參與，分層分類開展，讓制度保護之網覆蓋更多有需要的人。要為廣大失地農民提供與城市水平一致的養老保險和醫療保險，將貧困群體納入城市低保范疇。此外，建立失地農民社會保障專項基金，用于幫扶特別困難的失地農民。針對尚未達到退休年齡、尚有勞動能力的失地農民，政府應為其繳納一定年限的養老保險、醫療保險及工傷保險，剩余部分由農民自行繳納；對于那些征地時已經達到法定退休年齡的失地農民，政府或村集體要構建“福利包”，內容要涵蓋養老、醫療、子女教育、住房等方面，繳納的社會保險費用可源自于政府的土地出讓金，也可從土地的增值收益中列支。

4 結束語

隨著城市化進程的加快，失地農民問題日漸尖銳，形成了農地非農化、農民城市化的趨勢，對失地農民主體資格的忽視和社會保障制度的不完善，引發了較為嚴重的農民失地問題。如何破解失地農民的現實困境以及保護失地農民的合法權益愈加重要。通過完善立法體系，完善失地農民主體資格和社會保障制度，建立長久有效的保障機制，使失地農民權益得到確切保障。