真偽PPP之再思考

文／劉世堅

真偽PPP之辨的前提，應該是真假PPP都確實存在，就好比《西游記》里的美猴王與六耳獼猴、《水滸傳》里的黑旋風與李鬼。就目前法律法規及項目實操情況而言，我們對真的PPP到底是什么并不算特別清楚，反倒是之前的特許經營，經過20余年的實踐打磨，內涵和外延都相對清晰。盡管如此，這也并不妨礙我們思考真的PPP到底應該如何。本文擬從業內已經基本達成的共識或準共識層面，對真偽PPP及相關問題進行探討。

違背初衷:盲目圈錢圈地的

中國式PPP的初衷，即便從20世紀90年代說起，也應該不限于單純的融資。2004年之前，前國家計委及外經貿部主導的BOT模式，除了吸引外商投資之外，也有引進先進技術及項目管理經驗的考量。2014年之前，前建設部推動的市政公用事業領域內的特許經營項目實踐，又豈只是一場地方政府圈錢運動？時至今日，發改委與財政部兩大部委在PPP模式推廣方面各有側重，一方為了推動投融資機制改革，一方為了消解地方債務危機，同時抱有轉變政府治理模式之良好期待。但兩部委的初衷其實是相當現實而簡單的，那就是既要穩增長，又要調結構，因其他模式似乎難當此任，PPP被寄予厚望，成為主要抓手之一。

總之，PPP的初衷從來不是單純的融資，PPP模式淪為單純的融資工具，顯然有違PPP模式主導者的初心。如果僅從圈錢角度出發，PPP項目各方的思維及行為異化不可避免。地方政府看重融資效率及成本，卻漠視項目可行性、全生命周期監管及后續違約成本；社會資本追求圈地效應，看重短期獲利后盡快離場，卻無心專注項目的長期運營及維護。受此二者影響，融資機構或財務投資人的反應就很直接了，那就是偏愛各種增信手段及固定回報安排，而對針對項目本身的融資產品及交易結構設計意興闌珊。

偽PPP排行榜第一名，非盲目圈錢圈地、不計后果的PPP莫屬。

私相授受:損害公共利益的

目前， 市場上存在不少地方政府與潛在投資人提前協商、私相授受的情況及案例，個中原因比較復雜，總結起來主要有以下幾點：

其一，PPP的操作規則較以往復雜，并存在模糊地帶，各路玩家或多或少都有摸著石頭過河的感覺，提前接觸和協商在很大程度上有助于游戲規則的最終形成。

其二，綜合類、非經營性的PPP項目居多，地方政府（包括部分咨詢機構）對于項目邊界條件、風險把控及市場接受程度缺乏概念，需要通過尋找和確定潛在投資人的方式來輔助決策。

其三，PPP項目出現新玩家（如財務投資人），交易結構的復雜程度及不可復制性大大增加，前期洽商在一定程度上存在必要性與合理性。

其四，純粹的利益驅動，通過不正當競爭的手段獲取項目，甚至存在地方保護、劣幣驅逐良幣的情況。

以上種種，在現有的法律法規框架之下，不可避免地都具有妨礙競爭的嫌疑，但是否真正構成對公共利益的損害，則不宜一概而論。反過來看，機械地否定前期接觸與協商的合理性，為了形式上的“三公”原則而閉著眼睛進行招標或政府采購，就一定有利于保護公共利益了嗎？從法律法規的層面規定市場測試或其他類似流程，修明渠而絕暗道，才是切實解決此類問題的方向。

無論如何，通過暗箱操作的辦法，制定有利于一方投資人的項目邊界條件，并對項目本身及公共利益構成實質性損害的，在偽PPP排行榜上位居第二。

協議失衡:掉進優勢陷阱的

我們一直強調，PPP的基本內涵是“政企合作、伙伴關系、風險分擔、收益共享”。而這些內涵的體現與落實，則有賴于PPP項目協議的具體條款與條件，有賴于其內在平衡、穩定和可執行性。PPP項目的任何一方，如果濫用其優勢，并強加于項目協議（例如拒不承擔其更有能力控制的風險、強求不切實際的補償或調價機制、缺乏中立性的爭議解決辦法等），則極有可能對項目的合作基礎造成侵蝕與傷害，使得項目掉進所謂的“優勢陷阱”，最終無法自拔。

這樣的一些PPP項目，雖然在形式要件上能夠滿足合規要求，比如按部就班地完成實施方案編制、資格預審、公開招標或競爭性磋商等程序，從表面上看完美無瑕，但實際上隱患極大，其最終達成的項目邊界條件及協議文本，對項目本身不利，無助于交易目的的實現，并最終損害公共利益，造成雙輸、多輸局面。

因為邊界條件不合理，項目協議失衡，而使得項目掉進優勢陷阱的，將導致項目在各方面缺失PPP模式的基本內涵，即便其在操作流程上無懈可擊，也不能免于偽PPP排行，暫列第三。

刻舟求劍:忽視市場反應的

刻舟求劍的典故此處不贅述。主要想建議給予市場足夠的尊重與空間，不要過早地、泛泛地否定一些在PPP項目里已廣為應用的商業模式及交易結構，如“明股實債”“固定回報”、提前回購或轉股等，以避免催生各類灰色操作，給市場帶來扭曲效應，反而不美。

具體來講，BT不好，拉長版的BT（或稱BTO）就好嗎？對于有些項目，老老實實地走BT的路子并不一定就是壞事。明股實債不行，把財務投資人一直綁在項目上現實嗎？倘若確實此路不通，存在合規風險，很多財務投資人就只能放棄參與PPP項目了。“保底水量”若被視為固定回報，可用性服務費和運營服務費就能讓政府付費的風險大大降低嗎？實際上，很多地方政府連“保底水量”是什么都沒搞清楚，就急于給它扣上“固定回報”的帽子，急于擯棄一些已被證明為行之有效、合情合理的協議安排，這樣對項目的順利實施真的好嗎？

主管部門出于引導PPP良性發展、規范市場亂象的初衷，對PPP模式的具體運用劃出一些“禁區”，用心良苦，可以理解。很多與之相關的思路與做法，也是對癥下藥，療效頗佳。但是，對于那些市場已經做出負面反應，并出現明顯不適或抗藥性的藥方，與時俱進地加以調整，應該也是符合主管部門初衷的做法。與之相反，無視客觀情況變化，刻舟求劍式地套用一些理論、概念或公式，從而對PPP項目的交易結構造成扭曲效應，并催生各類灰色操作的，既與主管部門的本意不符，亦與PPP所倡導的物有所值、合作共贏的理念相悖，也可被納入偽PPP的一種，排名第四。

總之，PPP實踐需要跳出既定思維模式，放開手腳，大膽創新，條條大路通羅馬！

延伸閱讀：《世說新語：劉世堅解讀中國PPP》，中國電力出版社2017年9月出版。