行政倫理視角下我國高校去行政化的困境及對策分析

(南京航空航天大學 江蘇 南京 210000)

高校去行政化從20世紀90年代起就引發了廣泛的關注,經過了近20年的改革,雖然在眾多相關單位的努力下,高校去行政化已經基本明晰了目標,并通過實施一定的措施,為高校的發展帶來了生機,但距離理想中的大學運作體制與模式還有相當的距離,同時,高校行政化問題雖有些許好轉,但在高校部分體制中,行政化趨勢卻愈加明顯。

行政倫理是行政學和倫理學學科交叉的產物,在行政倫理學發展的過程中,首先是對于公共行政的實踐出現了由控制轉向服務、效率轉向公正等方面的轉變,行政倫理的功能也逐漸演變成了中介、規范和約束、教育與塑造、保證和激勵、國家認同和民心凝聚這五個方面的功能。在行政倫理的學科范圍內討論的基本問題就是行政責任及其履行。

高校治理問題涉及國家智庫建設和人才培養,從政府的行政責任角度來說,“去行政化”應當被重視起來。

一、“行政化”的本質

自中世紀大學誕生以來,知識的創造、人才的培養始終是大學自身最基本的價值追求,因其有著特殊的組織的性質,與政府、企業之間存在著根本區別。

我國高等教育體制建立于20世紀50年代,我國高等教育體制最顯著的特征就是“高校行政化”。自20世紀90年代末起,社會各界開始對高校行政化這一現象以及高校行政化所帶來的影響和負面效應進行了廣泛深入的討論,并廣泛形成了高等院校必須去行政化的共識。許多學者及一些政府官員都認為“高校去行政化”以及“高校如何去行政化”是解決我國能否躋身于世界高等教育強國、我國高等教育改革能否成功、高校如何更好地落實和完成高等教育三大任務、高校能否為社會培養出杰出人才等問題的關鍵。

“行政”是一個有中國特色的表達,也是一個普遍說法。“行政化”在字面上的意思,大體上相當于“科層化”或“過度科層化”,一般是指一個組織中行政權力以及行政管理部門過度的膨脹,以致影響到了組織的正常運轉。但是,目前我國高校的“行政化”內涵并不僅限于此,他包含行政權力,行政權力和行政文化在內的三重內涵。那么,為什么在中國這樣習慣于用“行政化”來概括高校“官僚”或“官吏”現象呢?這不僅關系到社會主義意識形態對“官”的一些禁忌,行政權力,行政權力和行政文化的關系是什么?有必要重新考慮行政和學術是我國大學行政化的主要表現體現在行政成為了一種權力,成為了一種特權的象征。行政級別成為一種身份,行政文化成為大學的精神,行政管理階層以“官員”自居,學術文化逐漸淡薄,大學的風氣如同官場,學者對于學術研究缺乏熱情。

行政化的具體表現可以分為內部和外部行政化兩個方面。

外部行政化就是指政府以統一的標準,同樣的要求來要求所有類型的高校,也就是指令性的行政命令和工程化的管理方法。內部行政化失智學術事務的決定權沒有被學術人員掌握,相關的學術事務在決策時,往往是采用了行政化的處理方式和議事方法,并不完全可靠。

指令化、同質化工程化管理帶來的后果就是“千校一面”,對于所有的高校、所有的學科建設都設置一樣的標準,用同樣的管理體系來進行管理,結果必然是事倍功半,大量的人力物力投入進去了,但是預期的想要達到的效果無法獲得。即使成立了各種名目繁雜的“工程”、“項目”,建立了各式各樣的學科平臺、重點實驗室、研究平臺,但是在教學質量和科研成果等方面卻并不一定能夠達到預期。另外,“行政化”的高校事務管理并不能使資源得到合理分配,往往是行政級別決定了資源的走向。

“去行政化”即將大學行政體系中“過度行政化”的部分去除,將學術權力重新置于第一位置,實現大學的真正價值。

二、“去行政化”的必要性

(一)大學本不應當有行政級別

行政級別作為一種身份標識,主要的作用是為行政權力的執行提供參考。在現行的事業單位管理制度下,行政級別的存在已經不限于行政機關內部,大學以及不少的國有企業都有其相應的行政級別。行政級別可以看做是政府對社會組織的一種控制手段，主要的目的是為了將組織劃分到一個可以橫向比較的組織體系中，比較直觀方便的對組織進行評價和劃分。

盡管自1949年新中國成立以來,我國的高校就已經有了相應的行政級別,但近年高校的行政級別逐年被強化,也逐漸成為了一個社會問題。目前,反對廢除大學行政級別的理由不外乎兩個。其一,其他組織有行政級別,那么大學當然也應該有。其二,行政級別的提高某種程度上反映了政府對大學的重視。第一個原因不值得反駁,第二個原因在于如何理解。如果行政層級只是一個象征性的“層次”,那么其作為一種榮譽則不是非要取消不可。但是現實的情況則是行政層級的存在導致了大學間的不公平競爭,而且嚴重破壞了學術領域的獨立性。行政級別甚至直接成為評估大學的標準。理論上,大學的學術評價應以同行評議為基礎,學術水平應以“隱性院校”評價為準。但是,作為當今行政級別的延伸,為了便于政府對學校行政部門的管理,中國大學的學術活動逐漸向層次化方向演進,且有越來越細化的趨勢。

(二)行政權力和學術權力本末倒置

歷史上,有大學就有行政文化,否則大學難以維持正常的運轉,但是毋庸置疑的是,行政文化是之于大學之后產生的。在以英美為代表的西方國家,行政人員主要是為教學服務的,并沒有實質性的權力。在德國,大學的權力被泛稱為行政權,但是他的內涵其實是大學自治行政權,和我國高校的行政權力內涵并沒有相似之處。

行政權力是政治權力的一種,在政治學的定義中,行政權力是國家行政機關依靠特定的強制手段,為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。但是,大學是學術機構,不是行政機關,政府在推行政策的過程中出于對自身行政水平的考量,也應當考慮對高校實質性功能是否有所裨益,并不能只是因為方便管理,提高效率,而本末倒置。“行政化”的本質是一套管理體系,而不應當凌駕于學術之上,甚至成為了學術權力的替代。

三、“去行政化”推行困難的原因

首先是歷史原因。我們的大學不像西方的大多數大學那樣,擁有深厚的自治傳統和數百年悠久的歷史,且長期以來大學被視為行政部門或準行政部門,行政權介入高校內部事務是自然而然的。

其次是利益誘導原因。在我國的大學里,由于大學自主權和學術自由精神的缺乏,學術權力通常要以行政權力為基礎。由于缺乏理論合法性,大學行政權力缺乏獨立性。政治正確是行政權力的底線。另外,在社會主義制度下,一切政權也必須以執政黨的權力為基礎。在我國高校管理體制中,“黨委領導下的校長負責制”，也間接表面，黨的權力才是被放在首位的。從表面上看,我們大學的四種權力呈現出典型的分布式倒金字塔結構。然而,在實踐中,政治權力,行政權力,學術權力和黨的權力交織在一起形成一個復雜的網絡。

三是制度原因,我國的法律雖然賦予了高校應有的自主辦學權,但是相關的規定并不完備,缺乏必要的保障和補救措施,其結果就是,許多屬于高校法定自治的權利無法執行,在實際操作中仍然會受到教育行政部門和有關部門的控制。另外,由于我國高校隸屬于行政機關,行政權力對高校的介入和干涉難以抵制。

四是觀念原因,“官本位”的思想流傳已久,自我國建立行政體系以來,這一思想便深深根植于人們的腦海之中,政府在行使行政管理權力時也已經習慣采取一種高高在上的態度,認為一旦放松或放開管理,它們就會犯錯誤,就會出問題,缺乏對各類組織的信任。

四、“去行政化”困境的對策

(一)摒棄學優則仕與仕優則學

制約我國大學轉型的一個重要因素就是我國大學里普遍盛行的“學而優則仕、仕而優則學”的不良風氣。

大學制度的基因是文化,什么樣的大學取決于他有什么樣的文化。雖然在近代以來,我國的大學沿襲了西方大學制度的架構,但是制度和內在精神是脫節的,。為了摒棄自科舉時代就遺留下來的文化劣根性,蔡元培、章太炎等一批學者發出“做高深學問的學者決不能有做官發財的思想”的呼聲。

自1949年,新中國成立以后,新的意識形態的指導加上頻繁的政治運動,不良的“學而優則仕”的風氣得到了暫時的遏制。但是，在20世紀80年代后,社會各方面的風氣和導向發生了變化,官僚主義重又開始盛行。高校教師和學生的主流價值觀重新變成了“學而優則仕”。在這種價值觀的引導下,我國的高校越來越向“官本位”的方向演進,為學術而學術甚至是負面的價值選擇。

(二)重申大學自治與學術自由

不良的學習風氣必須要加以抑制。與此同時,還要重申大學自治、學術自由之理念。

如果大學放棄了對理性和真知的不懈追求,變成了只培養公務員和員工的培訓基地,那么就沒有必要重申大學自治和學術自由了。大學有極大的外部性和公共性,為此,自治和自由已經成為他們生存的必要條件。世界上絕大多數的國家或組織,不論其政治制度、文化傳統、宗教信仰如何,公開反對大學自治、學術自由的,都是非常罕見的。

歷史上,即使真正處于極權主義國家,大學自治,學術自由也有其理論上的合法性,有關國際公約和“憲法”中的有關陳述至少表明,政府不太會公然站在大學自治、學術自由的對立面。

依據芬納對政府角色認知的三個信條，我們可以得出這樣的結論：行政人員在行使行政權力的過程中應當要充分平衡相關政策的實施條件和實施后果,在高校內部建立行政體系時,應當充分考慮建立起來的行政體系是否有利于大學的興起和發展,是否有利于社會的發展。如果說沒有了大學的自主權和學術自由,就不會有大學的興起。沒有大學興起和學術繁榮,就沒有國家的繁榮昌盛。所謂的大國崛起絕對不僅僅是軍事、經濟方面的崛起,更何況軍事力量、經濟實力的發展都是要依靠國家智庫和人才的培養為之提供源源不斷的新鮮血液。目前,我國正處在國家和社會轉型的關鍵時期,大學是否能率先通過行政管理改革來實現現代化,對于我國是否能成功實現中華民族的偉大復興來說至關重要。因此,重申大學自治與學術自由,從行政倫理學的角度來說,是從外部進行控制,根據新公共管理理論中經濟人的假設,人的本性就是會將自身的利益放在首位,換句話說,就是行政人員在制定行政政策、執行行政政策的過程中必然無法避開人性本身的弱點,那么我們可以從外部進行控制,使大學能夠回歸本身的職能,正常運轉。

五、結語

在目前的行政學理論體系中，對于高校這一相對來說特殊的第二類公益組織，每個國家依據自身不同的情況都會建立不同的管理體系。但是目前來說，我國的行政權力對學術權力空間的侵占已經影響到了學術權力的正常運行，因此，無論是從行政倫理學的角度來說還是從高校治理的角度來說，正視“去行政化”，著手實施這一推行已久的政策，將其落實到位，才是重中之重。

從行政倫理學的角度來說，無論是外部控制還是內部控制，其根本目的都是為了公共政策更好的實施，從國家長治久安和發展的角度，“去行政化”都是為了保證國家智庫的質量，這一公共政策出臺的初衷也是出于這一目的，應當貫徹實施，使大學真正發揮大學的功能，使學術權力回歸到其正常的位置上。

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