公共管理視角下“一帶一路”對民族關系的影響及對策研究

(西南民族大學 四川 成都 610041)

引言

2013年9月和10月，國家領帶人分別在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學和印度尼西亞國會首次提出了“共建絲綢之路經濟帶”和建設21世紀“海上絲綢之路”的倡議。從2013年政府提出倡議到2017年中國與70多個國家和國際組織簽署了“一帶一路”合作文件，中國既是“一帶一路”倡議的提出者，同時也在“一帶一路”建設中承擔著最主要的職責。一方面，“一帶一路”建設在國際上途經60多個國家和地區，另一方面，“一帶一路”建設在中國境內經過了少主民族比較集中的八省區(內蒙古、寧夏、新疆、西藏、廣西、貴州、云南、青海)，“一帶一路”建設為增強世界各國之間交流、交往、交融搭建了堅實的橋梁，在促進國家之間、民族之間的經濟增長和發揚民族文化方面發揮著重要作用。2017年12月在北京召開的中央經濟工作會議強調要圍繞“一帶一路”建設，創新對外投資方式，為對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區創造新的生產動力，改善其生活生產條件。首先應該清晰地認識到和諧有序的民族關系對民族地區的經濟發展有著重要影響。因此，研究在公共管理的視角下“一帶一路”對民族關系的影響及對策研究，明確經濟和文化兩個因素對民族關系有著重要影響，在此基礎上，從經濟和文化兩個因素出發，提出促進民族關系發展的對策建議對提高民族區經濟發展，改善民族地區生產生活狀況有著重要作用。

一、理論基礎：公共管理視角下的協作理論

協作治理理論視角的構建，是貫穿和指導協作治理的基礎理論。在協作治理過程中，跨區域內各主體的行為是協作治理的核心問題。在各方追求相近的公共目標過程中，各主體間因利益問題，必然充滿著從沖突矛盾、利益糾葛、相互溝通協調到達成共識的過程，最終都可以歸結到協作治理。協作治理是在通過共享公共權力與資源的基礎上，將各個主體的力量整合起來，實現公共目標與利益。合作治理應是未來公共管理、全球治理、區域治理的發展趨勢，隨著全球化、區域化、信息化、市場化和民主化的發展，以區域邊界為基礎的管理已經不適用，取而代之的是協作網絡治理的途徑。擁有共同的目標追求、互相可以補充的資源、以及其他的因素，是達成各個區域間協作的前提。具體到各區域政府間的合作，怎樣達成各方協作協議？就在于各政府的利益與區域內公共利益是否能達成統一。根據交易成本理論，區域內各政府只有在有一定的預期收益時，才有合作、談判與協商的積極性，才能達成解決區域共同問題的共識。“一帶一路”跨區域民族關系問題，以各民族地區主體間協作過程為核心，以協作治理為視角，構建協作治理的分析框架。以“一帶一路”建設為依托，在共公共管理的視角下運用協作治理的思路，為促進民關系發展提出對策建議。

二、影響民族關系發展的因素

(一)經濟發展不平衡問題影響民族關系的發展

每一個民族的生產力狀況、勞動分工以及內部交往的發展是決定各民族關系的重要原因。這個原理是公認的。由此可見，經濟因素是對影響民族關系的重要力量。我國少數民族比較集中的民族八省區(內蒙古、寧夏、新疆、西藏、廣西、貴州、云南、青海)被包括在“一帶一路”建設在國內途經的新疆、陜西、甘肅、寧夏、青海、內蒙古等13個省區市，聯系起了各民族之間交流、交往、交融的紐帶。此外，我國擁有的2.2萬公里陸地邊界線中就有近1.9萬公里在民族地區，138個邊境縣(區、市)中109個在民族地區，構成了我國西北和西南地區對外開放的門戶和通道。雖然在“一帶一路”建設的影響下民族地區的經濟一直在穩步發展，但不可否認的是，民族地區與東部發達地區相比仍然有著比較大的差距。

由《中國統計年鑒2016》可知：2015年全年，東部沿海地區的地區生產總值為401651.7億元，財政收入為48593.62億元，文化藝術、文物事業單位7979個；西部民族地區西部民族地區的地區生產總值為111279.8億元，財政收入(一般公共預算收入)為12998.85億元，文化藝術、文物事業單位3872個。由此可見，同東部沿海地區相比，西部民族地區在經濟、文化方面的發展較東部相比則要低一些(見表1)。

表1 東部沿海地區與西部民族地區經濟、文化事業發展情況表

一個科技不發達、經濟落后的民族與其他民族是不可能建立真正意義上的平等、團結、互助與和諧的民族關系的，因此，加快發展少數民族和民族地區發展(特別是經濟發展)是緊急且必要的事情。如果西部民族地區與東部沿海地區發展差距過大，引起西部民族地區社會各界心理上的不平衡，必然會影響各族人民平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系，民族關系的問題是當代中國社會發展和社會主義現代化建設中必須要解決的問題，穩定和諧的民族關系是構建社會主義和諧社會和全面建成小康社會的一塊不可獲取的基石，應當把民族關系的發展問題擺在國家發展中的重要位置。

(二)民族文化間的不適應問題影響民族關系發展

“一帶一路”建設跨越我國13各省區，連接了東部發達地區與少數民族相對集中的8省區，跨區域交流與協作是必然會發生的事情，在跨區域交流與協作過程中產生矛盾與摩擦也是不可避免的的問題。民族文化交流交融狀態是影響民族關系的微觀社會因素之一，民族文化是民族的靈魂，是延續千百年的民族的精神紐帶，在現代社會社會，因民族文化的交流越多、認同、包容或交融程度越高，民族關系就很會越好。少數民族文化具有鮮明的民族特色、濃郁的宗教色彩，在內容上多是該民族的宗教現象、歷史沿革、文化藝術和科學技術發展等，凝聚著一個民族的信仰和智慧。

“一帶一路”建設一方面促進了各民族文化的交流，另一方面也會因為不同民族之間的不同文化和不同觀念的沖突而產生一些民族糾紛。由于地理環境等其它因素的影響，各民族交往、交流的過程中對其它民族的傳統文化、風俗習慣等不甚了解，而且少數民族群眾之間也缺乏對彼此之間相互深入的熟知，在一般情況下，各民族人民都習慣以本民族的文化傳統和風俗習慣來衡量、評價其他民族的文化傳統，因此，在這種狀況下，各民族之間容易對彼此產生偏見和誤解。此外，“一帶一路”建設會促進民族地區向現代化和國際化發展的方向邁進，在“一帶一路”建設過程中，帶來的外來文化與民族地區的傳統文化產生交流發生化學反應，少數民族傳統的價值觀念會受到挑戰，在一定程度上會影響民族成員的平衡心理狀態。

少數民族地區宗教文化厚重且影響范圍廣，而我國“一帶一路”沿線大部分是民族地區，佛教、道教、伊斯蘭教、天主教等幾大宗教和一些民族原始宗教信仰在民族地區都有一定群眾基礎和文化根基，某些民族更是絕大多數都信仰同一種宗教，宗教信仰已經成為這些民族歷史、文化的重要組成部分。人們在某些方面對尊重少數民族宗教文化、宗教信仰的重要性認識還不足，在日常交往交流中，會不同程度地存在直接或間接傷害同少數民族之間的感情，這就有可能導致新矛盾和新問題的產生，處理不好就會對正常的民族關系造成新的傷害，影響民族關系的發展。

三、以公共管理為視角，提出促進民族關系發展的對策與建議

(一)以區域協作方式為政府職能導向

長期以來，民族地區政府關注重點都在動地方經濟增長，提高少數民族地區人民群眾的生活水平，與東部地區相比，民族地區開展地方合作的頻率和規模較小。以我國制定的一帶一路，京津冀協同發展，長江經濟帶三大區域發展戰略為例，地方政府以各自為政的方式來獲取自身利益最大化的理念已經不再適應新時代發展的要求，不管是在國際還是在國內更注重從競爭走向合作。因此，在“一帶一路”背景下，促進各區域間加強合作，謀求共同的公共利益應該成為民族地區政府的一項重要職能。區域合作包括國與國之間、國內各行政區域之間兩個層面，要注重二者之間的銜接與合作。一方面既要積極參與國際經濟合作，另一方面也要主動地與國內其他省區密切協作，避免不必要的排他式發展規劃和惡性競爭，形成分享式和包容性的發展格局。目前，我國的政府職能框架和政績考核體系中并沒有區域合作的內容。地方政府主要的四項經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能幾乎沒有涉及到區域、地方政府間的合作問題。但從2016年開始，天津、河北、山西等10個省區市共同提出建設發展“新絲路”的《天津倡議》，提出搭建開放型經濟合作平臺開始，區域間合作便如雨后春筍般涌現，但是為避免引發地方新一輪的投資和產業競爭，需要更加重視政府的區域協作職能，加強區域間政府職能的相互配合，提高相互之間的信任度和默契度，引導、規范地方政府的經濟行為，鼓勵地方開展合作。

(二)促進少數民族地區經濟社會的發展

一個民族的經濟發展狀況與經濟發展水平的高低是一個民族是否能與其他民族建立平等、團結、互助與和諧的民族關系的關鍵。充分發揮各政府的經經濟職能在社會發展建設中的積極作用，從而促進各民族地區經濟社會發展水平的提高，提高本地區基本公共服務供給的水平，以及少數民族地區人民群眾的生活質量，滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需要的愿望。一方面，要著力發揮本地區的產業優勢，從產業基礎根本供給角度做好產業融入和產業更深程度發展，跟著“一帶一路”建設的步伐將本地區特色產業送出國門，提高地區經濟生產總值。另一方面，從國家來說，繼續出臺支持少數民族地區的政策，在現有基礎上拓寬對少數民族地區的扶持項目，從根本上加強各民族地區經濟發展的創新功能。從各地區之間的關系來說，經濟發達地區加大對少數民族地區的扶持力度，使少數民族地區有更多的機會學習更先進的科學技術，提高本地區的生產力水平。

(三)傳承發揚少數民族優秀傳統文化

“一帶一路”建設過程中，國內外民族交流和互動日益頻繁，各民族文化之間不同文化的價值觀、行為規范、風俗禮儀方面的碰撞不可避免。但要始終堅持尊重各族文化傳統和宗教信仰，不對不同文化抱有偏見，注重引導各民族在交往交流中相互吸收、揚長避短，努力做到在吸收各民族優秀文化的基礎上融合、傳承和發揚本民族優秀傳統文化。在尊重保護少數民族優秀文化的同時，一方面，通過政府設立專項資金用于扶持少數民族優秀傳統文化的發展，維持與少數民族傳統文化傳承發展等相關事業的運行；另一方面，通過“一帶一路”沿線國家和地區交流，讓少數民族的優秀傳統文化走出去，堅持民族的就是世界的，世界的就是民族的。

四、結語

“一帶一路”建設作為一項跨區域的巨大經濟發展戰略，實施跨區域協作治理的新方式有利于各民族地區經濟社會和優秀傳統文化的發展，將有力地促進區域內政府間協作，化解區域協調困境的一些難題，為發展平等、團結、互助與和諧民族關系提供了重要保障。

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