甘肅省農民工子女教育保障問題研究

趙 華李 霞趙 暉李 瑛左婧婷

（1.甘肅農業大學人文學院管理學院；2.甘肅省教育科學研究所 甘肅 蘭州 730070）

教育保障，是為培養人才、傳播知識的工作提供物質和精神條件的活動的總稱。在我國教育保障主要是為學校教育提供物質、精神條件。農民工子女教育保障是當前中國義務教育中急需解決的重大問題之一，需要政府、家庭學校、學校等全社會的共同努力。

一、甘肅省農民工子女教育保障現狀

據報道，2016年，甘肅省農民工總量為479.6萬人，其中省外轉移就業165.8萬人[1]。而農民工子女數量同樣龐大，部分成為農村留守子女；部分成為城市隨遷子女，其教育保障問題影響深遠，值得關注。

甘肅省政府部門作為教育等公共事業的主導，近年來高度重視農民工子女教育保障供給，進展明顯。在國家教育基本法規的基礎上，出臺了大量的地方法性法規和保障性政策。如《甘肅省義務教育條例》、《甘肅省實施義務教育法辦法》、《甘肅省實施未成年人保護法辦法》；《甘肅省人民政府關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》、《甘肅省人民政府辦公廳關于規范農村義務教育學校布局結構調整的實施意見》、《甘肅省教育廳關于進一步做好進城務工人員隨遷子女義務教育工作的通知》和《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的實施方案》、《甘肅省人民政府關于進一步加強農村留守兒童關愛保護工作的實施意見》等等。

甘肅省還采取了多項惠及農民工子女教育的舉措，包括：建立“一證通”居住證制度、開展關愛農民工子女志愿服務、“共享藍天”等行動、實施農村義務教育學生營養改善計劃、建立基礎教育資源公共綜合服務平臺等多項專項行動，從加速農民融入城鎮、將隨遷子女納入教育發展規劃、關愛留守兒童，均衡教育資源、加大財政保障力度，改善農村及貧困地區中小學軟硬件設施等多方面、多角度地保障了農民工子女平等接受義務教育的權利，已基本建立農民工子女平等享有義務教育的地方性法律體系和工作機制。

二、甘肅省農民工子女教育保障中存在的主要問題

宏觀上，甘肅省政府積極推進農民工子女教育保障水平的提高，但在家庭、學校、社會的具體落實中還存在諸多急需調整的現象。

（一）家庭教育保障功能不足

1.物質保障受限

子女的教育物質保障基礎主要是家庭生活的現實條件，包括家庭的生活環境、經濟收入、父母的職業狀況、居住條件等。這些影響著子女的學習條件、健康水平等，也作用于教育效果。甘肅省地處我國西部，經濟欠發達，農民外出務工的目的多是增加經濟收入，改善家庭經濟水平，但職業不穩定，收入有限。據報道，2017年甘肅省城鎮居民人均可支配收入27763元，農村居民人均可支配收入8076元[2]。因此，務工時農民工多租用便宜簡易的房子，居住條件簡陋而擁擠，衛生、采光、通風狀況多不佳，隨遷子女的學習環境堪憂。而農村留守子女又缺乏照料和親人陪伴。這種生存狀態嚴重影響了農民工學齡子女的擇校、教育和發展。調查顯示，我國農村地區校外支出占比為16.6%，而城鎮地區校外支出占比達42.2%。因此，即使甘肅政府部門為農民工子女提供了均等的教育機會，但由于家庭保障的差異，教育收效難以等同。

2.精神引導不足

在子女接受教育的過程中，很多農民工家長對身為父母應承擔的家庭教育責任認識不清，甚至對子女放任自流。據統計，2016年，甘肅省勞動年齡人口平均受教育年限達到9.25年[3]，意味著農村人口文化程度主要以初高中為主。由于文化素質不高，主觀上，農民工家長的教育觀念往往存在兩大誤區：一是認為只要把子女交給學校就可以了，只保證溫飽，忽視自己的教育責任，造成子女情感缺失，易成為問題學生。二是多數農民工家庭教育方式簡單粗暴，動輒打罵，造成子女不良情緒累積，易形成性格的扭曲，對學校教育會產生反作用。雖然農民工是農村中的精英群體，但與市民相比受教育程度偏低，在子女學業、學習習慣及人生觀等方面難以適當引導。因而，農民工家子女學習情況不佳、行為習慣不良、人格發展不健全等現象多于市民子女。而農民工家庭中的家風家教及父母相處模式等狀況，也在不同程度上影響著子女的學業水平。

（二）學校教育資源配置結構失衡

1.城區學校容量有限，難以接納快速增長的隨遷子女。2015年6月甘肅省政府出臺了《關于進一步做好為農民工服務工作的實施意見》，簡化了隨遷子女的入學手續。以甘肅省會蘭州市為例，近年隨遷子女增速很快，為解決其入學問題已新增17所學校，增加了2.5萬個學位。但蘭州市的隨遷子女每年都以7%～8%的速度遞增，現總數已達15萬[4]。蘭州市各學校接收隨遷子女的平均比例已達30%，即使名校，也有10%左右。甘肅省教育主管部門在接納隨遷子女的問題上采取了多種積極的措施，但截至2016年底，全省義務教育階段共有進城務工人員隨遷子女16.75萬人，占義務教育階段在校生總數的6.21%。隨著農民工子女涌入城市，學生數量的急劇增加，學校容量有限，出現了管理難、開課難的問題。

2.農村學校規模萎縮，導致教學資源浪費和質量下滑大量的農民工子女涌向城區學校，而甘肅省農民工留守子女集中的農村學校出現了“空殼化”趨勢。據統計，2015年甘肅省義務教育階段學校包括教學點共1.3萬所，其中義務教育階段學校9543所、教學點4000多個[5]。義務教育的在教學生有271.17萬人，百人以下的中小學及教學點8624所，占義務教育階段學校總量的66%。農村小學6687所，學生總數80.33萬人，校均規模只有120人。其中，1人學校有219所，5人以下學校1800所左右，10人以下學校3700余所。只有一個教師的學校有1190所。

以上反映出甘肅省農村學校出現了萎縮，還表現為：（1）學生生源不穩定。有的農村學校校舍多，教師充足而學生過少，造成教育資源浪費；有的農村學校設置在人口密集處，偏遠的學生要長途跋涉上學，導致失學率上升。（2）教學能力不足且流動性大。甘肅省農村中小學教師構成復雜。年齡上，年輕或老教師居多；來源多樣，有向社會招收的、有民辦教師或“學歷合同”轉正的等等，總體上第一學歷合格率低；職稱上，初級占大部分，高中級偏少；專業上，音體美和農技教師奇缺。農村師資中，老教師多知識老化、教法陳舊；而年輕教師又教學經驗不足、敬業精神不強，不愿扎根農村。（3）教學質量難以保證。近年來，由于財政經費的支持，農村中小學基本配備了先進的教學設施和文體器材，但大多閑置。而甘肅省農村中小學規模不斷縮減，也導致教學質量下滑。

（三）缺乏社會化教育管理聯合機制

1.農民工子女教育涉及多方職責。《義務教育法》第四條規定，“國家、社會、學校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利”。實際上，農民工子女教育保障還涉及戶籍制度、流動人口管理、財政經費、教學管理秩序、社會治安、衛生安全等各個方面。根據規定[6]，甘肅省公辦中小學校接受學生的原則是就近接收，其學籍信息的建立以戶籍為依據進行注冊。但我國在城鄉二元結構體制下戶籍又與社會福利、社會保障聯系在一起，附加在戶籍制度之上的社會福利包括教育、醫療、就業等多個領域。雖然甘肅省教育部門對待農民工子女教育上實行多種寬松的政策，但戶籍制度對教育保障產生的影響短期內難以改變，因此，甘肅省農民工子女教育保障狀況僅靠甘肅省地方性政策推進，仍勢單力薄，困難重重。

2.職能部門間缺乏有效的合作。甘肅省還未建立政府主導的社會化聯合教育管理機制，相關部行政門缺乏緊密配合，學校、家庭與社會之間也缺乏密切聯系。以農民工隨遷的農民工子女為例，作為流動人口，其日常管理由甘肅省公安機關負責，而在甘肅省異地接受教育時，學籍又以戶籍為依據，由教育部門注冊。隨遷農民工子女的教育過程還涉及醫療衛生和社會保障等事項，這些職能又由原籍的民政、社保部門負責，這種職能分割增加了農民工隨遷子女的教育成本和負擔。甘肅省目前尚缺乏針對農民工隨遷子女的醫療衛生服務，難以監測和保障農民工子女的身體健康，也沒有建立針對農民工子女心理咨詢或家庭糾紛解決的長效或應急機制。這種涉及多部門間管理的現狀，在接受教育過程中會要求其父母或親人提供各種證明手續，往往費時耗力甚至耽誤教育進程，是農民工子女教育保障中不能回避的難題。

三、加強甘肅省農民工子女教育保障的對策

（一）增強家庭教育保障功能

1.加強家庭的物質保障功能。甘肅省農民工子女的客觀學習環境，由其家庭經濟收入和生存狀況決定。因此，提高甘肅省農民工經濟收入，是保障其子女教育質量的必要條件之一。甘肅省政府應進一步完善農民收入增長政策支持體系，同時，引導農民外出務工、就地就近就業和返鄉創業，促進土地權益股份化，多渠道創造性地增加農民收入，盡量穩定其經濟收益，為農民工子女享有更好的家庭教育物質保障基礎創造良好的條件。

2.增強家庭的精神引導和支持作用。改善甘肅省農民工子女的家庭教育現狀，首先應改變農民工家長對家庭教育的認識和責任等觀念，可通過網絡、通訊、電視等媒體及多種渠道深入普及正確觀念及法規，使農民工家長意識到作為父母在家庭和日常生活中對未成年子女負有的法定教育義務和責任，不得因任何理由不履行、推卸或忽視，通過法律威嚴和社會的監督促使家長對子女在思想上、品質上、生活技能上依法正確引導和教誨，配合學校教育。

（二）以行政措施統籌配置教育資源

甘肅省地方政府作為行政執法和行政管理主體。教育作為社會公共事業，政府及教育主管部門負有落實教育法規，合理配置甘肅省教育資源的職責。甘肅省教育主管部門應采取措施調整教育資源的結構性矛盾，保障農民工子女的教育質量。

1.調整安排教育布局，擴大城區學校容量。甘肅農民工子女大量涌入城區學校，保障其教育需求難度較大，因此應針對性地進行解決。應準確預測甘肅省流動人口分布情況，結合城市發展趨勢、產業結構和人口空間分布狀況，教育、發展改革、財政、建設等各部門應聯手合作，科學合理地調整安排學校布局。在農民工聚居的城區，盡可能地挖掘已有學校的潛力，逐步建設新校區或改善現有學校辦學條件，適當擴大城區中心學校的辦學規模，提高城區學校的吸納能力。

2.合理配置農村學校教育資源。針對甘肅省農村學校的規模不斷縮小，應根據學生狀況及環境等因素，實行學區統籌教學管理機制，確定學校的合理服務半徑，改善辦學條件，實現“學生不動資源動”或“送教上門”。人口集中的村設置村小學或教學點；人少、地偏、交通不便的地方保留或設置教學點，并掛靠在相距最近的小學，實行“一校兩區”或“一校多區”管理。農村學校布局應能保證就近上學，盡量縮短學生上下學路途時間，保證小學3年級以下學生實現就近走讀。

3.鼓勵優質師資力量流向甘肅農村中小學。按合理師生比核定甘肅農村學校教師編制并核發工資，優化教育資源配置。薪酬上，城鄉實行差別化制度，引導優秀年輕教師扎根農村教育。（1）將在農村中小學從教經歷作為教師評優選模、職稱晉升和職稱聘任的前提條件；（2）向農村學校輸送優秀師資的力量，形成城鎮中小學教師定期到偏遠農村支教長效機制，明確規定支教的時間、責任和考核，獎優罰劣；廣泛開展“跨校兼課”“結對幫扶”等城鄉中小學對口支教幫扶活動。（3）創新教師培訓模式，提高甘肅省農村教師隊伍素質。為城郊薄弱學校教師和新教師每人安排導師，進行為期3年的跟蹤培養，實行“一對一跟蹤培養”，還可以由教研員、師資培訓人員對教師開展“面對面、一對一”培訓。（4）繼續加快教育信息化建設步伐，加強網絡環境下互動教學、立體式教研的研究和探索，依托云計算、物聯網等新技術與移動終端設備，為農村學生供給更多優質數字教育資源，提高農村教育質量。

（三）構建社會化教育管理聯合機制

農民工子女教育問題作為社會發展過程中一個不可避免的現象，影響范圍廣、涉及面多、解決難度大，是甘肅省當前和今后必須要面對和解決的重大問題，需要甘肅省政府、學校、家庭、社會多種主體參并協調統一，采取多種綜合措施才能有效解決。甘肅省應構建以政府為主導，以學校為核心、家庭為基礎、社會組織為載體的立體化的農民工子女社會化聯合教育管理機制與模式。

1.發揮政府的主導作用。政府部門作為甘肅省農民工子女社會化聯合教育管理機制的主導，依法負有教育保障制度頂層設計與監督具體落實的職責。在創建農民工子女教育社會化機制上，甘肅省政府應承擔以下職責為：（1）建立甘肅省農民工子女教育管理的長效協同制度和組織；（2）明確甘肅省市、區、縣、鎮各級政府部門在教育保障中負有的職責；（3）建立覆蓋甘肅省城鄉的流動人口服務管理網絡，專項統計農民工子女流動數據，為實施優質的教育保障提供決策依據；（4）根據統計數據，要求各級教育主管部門逐級下達各類學校招生計劃及農民工子女入學計劃；（5）安排專職人員具體負責農民工子女教育工作，設置相應職能部門；（6）完善甘肅省電子學籍管理網絡系統，實行學籍的信息化管理，動態監控農民工子女的教育狀況。依托流動人口服務管理網絡及電子學籍管理網絡系統，實現社會福利隨人流動。通過上述措施政府積極發揮主導作用，保障農民工子女平等便利地接受教育。

2.以學校為核心力量。為保障甘肅省農民工子女接受教育，學校作為具體教育的實施者，應讓農民工子女均等地享有校內的教育資源和教學待遇。為實現實質的教育公平，學校應在整合優質資源、運作項目、評定獎助學金、積極輿論等方面向農民工子女做必要的傾斜，充分挖掘社會支持系統的潛力。學校還可聯合村（居）委會、城區街道辦事處及社區等組建心理咨詢或農民工家庭糾紛干預機構，并針對農民工家長開展課堂內外的文化素質教育，引領形成的良好親子關系、和睦的家庭氛圍，敦促農民工家長落實對子女家庭教育的責任，讓農民工子女能在良好的學習環境中，接受學校教育，保持身心健康。

3.以家庭為基礎。立足于農民工家長目前難以依靠自身力量提升素質及改變家庭教育現狀的實際，甘肅省應更多地依靠外部力量提升家庭內部的教育水平，可依托學校、村（居）委會、城區街道辦事處及社區，建立家長學校、家長委員會、家庭教育指導中心、家庭教育指導咨詢服務熱線等組織機構，定期或不定期地培訓農民工家長，為農民工家庭教育提供多種咨詢、指導和服務，普及家庭教育科學理念和方法，使農民工成為合格的家長，能正確、合法保障子女的家庭教育，確保其成長的良好家庭環境，從根本上保障甘肅農民工子女的教育質量。