甘肅省農村土地流轉的特點及態勢

史亞瓊

（中共定西市委黨校 甘肅 定西 743000）

甘肅省近年把農村土地流轉作為深化農村改革、創新農村經營體制、促進農業農村經濟轉型跨越發展的重要舉措，積極引導，農地流轉速度加快，流轉活力顯現。

一、甘肅省農地流轉的基本特點

根據課題組抽樣調查，甘肅省農村土地的流轉主要呈現以下特點：

（一）農地流轉總體規模偏小但活力增強

隨著國家政策傾向，甘肅省農地流轉總體規模較小，流轉速度加快態勢明顯。甘肅農村經濟發展水平低，農業產業化經營剛剛起步，但土地資源豐富，農地流轉有很大的發展空間。農民自發協商的以代耕、轉包、互換和租賃為主要方式的農地流轉率低，流轉一般由轉出戶與轉入戶自行協商，受讓主體一般是本村社農戶，村外農戶占少部分。政府注重規模經濟，綜合采用入股、轉讓、租賃等方式[1]的流轉率高，分散、小規模的農地出租多由鄉鎮政府或村社協調進行。

根據甘肅省農牧廳關于農村土地流轉情況的專題調研報告，2002年到2007年，全省流轉土地由29686.7hm2增加到 42360hm2，年均增長42.69%，分別占各年度家庭承包經營耕地面積的0.97%、1.39%、1.33%、1.69%、1.56%和1.36%。其中2005年最高達52966.7hm2，較2002年增長78.4%[2]。據中國農經網，2016年全省農戶間流轉、流入農民合作社、流入企業的土地，分別占流轉總面積的50%、26.8%、13.8%[3]（表1）。

表1 甘肅省2002年至2007年農村土地流轉規模與速度

（二）流轉方式由傳統向高級轉變態勢明顯

隨著市場化程度不斷提高和農業產業化深度發展，農地流轉以轉包、租賃甚至入股等新型、較高級的方式在逐步取代轉讓、互換等方式。據農經報告，2002年到2007年，全省租賃土地分別占各年度流轉總面積的 10.34%、12.35%、14.74%、18.97%、22.52%、24.99%，逐年遞增趨勢明顯。這一時期，全省轉讓土地占各年度流轉總面積的11.99%、9.6%、8.79%、7.91%、11.13%和 9.77%，互換土地占流轉總面積由2002年的19.85%下降到2007年的13.87%，轉包面積占比分別達37.27%、30.39%、33%、27.74%、30.55%和 29.95%，這三種形式都呈現下降趨勢。全省土地流轉盡管有轉讓、互換、轉包和租賃等多種方式，相比之下，轉包、租賃和入股等方式基本反映了未來農地流轉的發展方向，尤其是租賃成為全省實現土地規模化經營的主要流轉方式和途徑的特征明顯。

（三）流轉主體向涉農企業等適度規模經營主體轉變

近年，隨著農村種田能手、種養大戶、農民合作社和龍頭企業等涉農經濟組織的快速發展，農地流轉由過去村組內部農戶之間、親戚之間以及鄰里之間以簡單委托代耕、互換等形式向規模化主體轉變，家庭農場、農民合作社、龍頭企業、專業大戶等規模經營主體成為加速土地流轉的主力。據農經報告，2007年全省土地流轉轉入農戶、企業和集體經濟組織的分別為 32613.3、6506.7和1726.7hm2，占流轉總面積的 79.84%、15.93%和4.23%。在土地流入的變化趨勢上，這三類主體流入土地分別由2005年的82.88%、11.37%和5.7%下降到2007年的79.84%、15.93%（增長）和4.23%。可見，全省土地流轉依然是以農戶為主要承載主體，種田能手、種養大戶、農民合作社和產業化龍頭企業等涉農組織參與農村土地流轉的步伐加快。

（四）流轉行為從群眾性自發行為向組織引導轉變

農村土地流轉和土地承包經營一樣，都來源于群眾創造。始于20世紀80年代的農村土地流轉，初期是農戶之間進行的自發性的行為，這種形式直接決定了當前甘肅省農村土地流轉依然是農戶之間自發進行的行為。盡管如此，隨著近年來政府職能的轉變，地方政府和基層組織在土地流轉中的重要作用日益凸現，有組織的流轉迅速增多。從甘肅各地成立的縣服務中心、鄉鎮服務站、村服務點三級土地承包經營權流轉服務機構的運行情況看，初期發揮的作用有限而且不十分明顯，但各級機構在加強宣傳、完善制度（申報、登記、鑒證、糾紛調解等）、促進流轉主體（合作組織、企業、種養大戶）多元化、規范流轉程序等方面的作用十分顯著。

（五）流轉用途由糧食種植向區域特色產業發展轉變

隨著區域農業由傳統生產方式逐步向區域化布局、專業化生產、集約化經營、品牌化營銷的現代農業發展方式轉變，適度規模經營主體，如龍頭企業一般將流入的大部分土地依據資源稟賦和市場需求，主要用于區域性優勢產業和特色產業的農業綜合開發。

甘肅省2007年流入企業的6506.7hm2土地中，用于糧食生產的有4053.3hm2，占流入土地總面積的62.29%；用于種植優勢特色經濟作物的土地2453.3hm2，占流入總面積的37.71%。酒泉市肅州區把流入土地用于發展蔬菜、制種、藥材、孜然等區域特色產業和經濟作物，其比例高達總流轉面積的86%。玉門市流入土地主要用于特色林果、蔬菜等重點產業和高效設施農業發展。甘州區農民專業合作社、家庭農場流入的土地主要發展高原夏菜、大棚蔬菜、制種玉米、中草藥和養殖。慶陽市將流入農業大戶、專業合作社、企業和其他主體的土地主要用以發展地方特色明顯的經濟作物。如寧縣在流入土地上發展林果、蔬菜、藥材等地方特色經濟作物，其比例高達總流轉面積的79%。蘭州市把流入生產大戶的耕地主要經營良種推廣、花卉培育、生態養殖和無公害蔬菜等。定西市積極引導各類經營主體把流轉的土地主要用于發展地方優勢特色產業，如茂豐中藥材專業合作社（種植中藥材），甘肅躍雅森現代農莊（現代生態農業），興牧養殖公司（種植黑膜苜蓿），安定區涉農企業發展馬鈴薯規模化設施農業、地產中藥材、旱地蔬菜規模化種植、良種馬鈴薯和優質牧草種植等。

二、甘肅省農地流轉的基本態勢

（一）多元化的政策支持和多層級的管理服務，優化了土地流轉環境，保障了農村土地的規范、有序流轉，并推動了特色產業規模化、標準化、集約化發展，從根本上轉變農村生產經營方式要求土地進一步流轉的趨勢日趨明顯。

以“十二五”為基期，甘肅省在“十二五”時期先后出臺《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》《關于培育發展家庭農場的指導意見》《關于進一步加快農民合作社發展的意見》《關于進一步扶持農業產業化龍頭企業發展的實施意見》等一系列政策支持農村土地流轉。在全省85個縣（市、區）、1156個鄉（鎮）和13590個村分別成立農村土地流轉服務中心、土地流轉服務站和土地流轉服務點，縣（市、區）有服務中心、鄉（鎮）有服務站、村有服務點的多層級土地流轉服務體系基本完善。與此同時，省上加大對家庭農場、產業大戶、農民合作社和農業產業化龍頭企業等農業規模經營主體的培育，使其成為指導承包農戶土地流轉，實現土地規模連片發展，帶動全省農業加快轉型升級的重要載體。

2016年，全省流轉農村土地1198.2萬畝，流轉率24.6%，較2010年的198.6萬畝增加了6倍，其中流轉耕地634.7萬畝，占家庭承包耕地的15.4%；流轉林地618.5萬畝，占林地總面積的16%[4]。

（二）從流轉形式和流轉期限看，目前全省土地流轉以農戶自發為主，但隨著近年適度規模經濟的發展壯大，種田能手、專業大戶、家庭農場、農民合作社和產業化龍頭企業等新型農業經營主體已成為促進農村土地流轉的主力軍。

2016年，全省有家庭農場6455家，農業產業化龍頭企業2783家，農民合作社6.6萬家，這些規模經營主體采用轉包、轉讓、互換、租賃、入股等多種不同的形式流轉集中農戶的土地，其中出租、轉包面積占流轉總面積的比重超過了75%。據甘肅省統計信息網，2010年，全省農村土地流轉中，轉包占流轉土地面積的53%，租賃占24%，轉讓占11%，互換占7%，其他形式占4%，入股只占1%。而且流轉主要以1至3年期耕地以為主，占流轉總面積的70%以上；10年以上的林地流轉約占69%[5]。

三、適應農地流轉新趨勢的對策建議

（一）繼續強化政策扶持，切實發揮政策的引導作用。優化土地流轉環境，為流出地農民轉移就業創造條件，鼓勵各類金融機構多形式多途徑解決規模經營主體流入土地資金不足問題，大力支持農地流轉。

（二）建立農地流轉市場及健全完善農村土地流轉管理服務中心仍然是當務之急。只有為農民流轉土地搭建規范平臺，就能推動農地進入服務中心內設的土地流轉市場，才能對農地流轉實施信息化、市場化和規范化管理，才能有力促進農地規模化、產業化發展，實現農業增效，農民增收，農村發展。

（三）建立農地流轉激勵機制。政府應在每年的預算內安排一定的農地流轉專項資金，重點用于農地流轉中的農業基礎設施改善和扶持農業專業合作組織、規模經營戶發展。

（四）深化農村改革，重點要完善農村社會保障制度，把農民依靠承包耕地的社會保障轉變為依靠社會保障，解除農民參與農地流轉的后顧之憂，還耕地以正常生產要素的性質，發揮耕地應有的經濟功能。