四川省農業水價綜合改革的分析與思考

李自明，曹惠提，張會敏

(1.黃河水利科學研究院，河南 鄭州 450003；2.黃河流域農村水利研究中心，河南 新鄉 453003)

農業是用水大戶，也是節水潛力所在。農業水價綜合改革作為農業節水灌溉的“牛鼻子”，事關農業可持續發展和國家水安全大局[1]。積極開展農業水價綜合改革對于促進農業節水、加強農田水利工程管護、保障國家糧食安全、提高農民收入具有重要的現實意義[2]。處于我國西南腹地的四川省，地域遼闊，物產豐富，是一個多民族聚居的人口大省和農業大省，更是灌溉用水大省。據調查，2016年四川省農業用水量143億m3，占全省用水總量的57%，農田有效灌溉面積達273萬hm2，占全省耕地面積40.5%。

四川省多年平均降雨量為918.8 mm，多年平均水資源總量為2 615.69億m3，多年平均地表水資源總量為2 614.54億m3。目前，全省共有各類水利工程124.65萬處，其中水庫達到7 705座，蓄引提水能力333.29億m3，人均占有當地水資源3 034 m3。由于水資源時空分布不均，西北部人口稀少，地區水資源量豐富，而經濟最發達的盆地腹部地區是水資源的貧乏區。

1 農業水價綜合改革現狀

四川省自2008年起啟動農業水價綜合改革試點，2014年，四川有5個全國農業水價綜合改革試點(示范)縣，分別為綿陽市游仙區、遂寧市射洪縣、南充市的閬中市、南部縣和西充縣。按照推進農業水價綜合改革試點工作要求，均通過了相關部門驗收。2017年，在過去開展農業水價綜合改革試點基礎上，擴大試點范圍，在除甘孜、阿壩以外的19個市(州)、77個縣(市、區)全面啟動農業水價綜合改革，計劃安排改革灌溉面積共計25.5萬hm2，其中改革重點縣21個，改革灌溉面積共計10.7萬hm2，占改革總面積的42%。省直有關部門已制定出臺相關政策指導意見，建立了農業水價綜合改革工作績效評價機制，將2017年改革任務分解落實到田間地塊，并在全省77個改革縣啟動水價成本監審工作，要求各地于12月前完成此項工作。同時，對都江堰可供水量分配進行探索確權，辦理取水許可，制定都江堰灌區可供水量分配及水量調度計劃，建立水權管理制度。截至2017年7月底，已基本完成改革任務區域覆蓋的灌溉面積約6萬hm2，其中高效節水灌溉面積約0.8萬hm2，并取得了以下初步改革成效：

①節水意識明顯增強。通過改革，項目區水利基礎設施進一步完善，受益區群眾在用水協會的帶動下，對“水是商品”“節約用水”意識不斷增強。

②水利條件不斷改善。參與改革的項目區在實施改革后，老舊水利工程得到整治，破舊土溝土渠不見蹤影，大幅減少了跑冒滴漏現象，為進一步推進農業水價綜合改革奠定了基礎。

③農民繳納水費更低。在水價改革后，項目區群眾消費農業水價由原來平均570～975元/ hm2，降低到了375～600元/ hm2，農民水費支出降低，老百姓在改革中得到實惠，有效地促進了改革進程。

④工程管護更加規范。改革前灌區大部分末級渠系產權和責任主體不明確，工程管護推諉扯皮現象嚴重。改革后，將小型水利工程確權到用水協會，明確了管護經費，落實了管護責任，從責任源頭上調動群眾自主管理的積極性。

2 農業水價綜合改革取得的成果

從試點縣農業水價綜合改革總體進展看，各縣(市、區)均已從實際出發完成了規定改革內容，制定了相關制度和政策措施。

2.1 建立了工程產權制度

為探索水利工程“建管養用”一體化機制，在改革試點過程中，通過“先建機制、后建工程”的機制建設，組建用水合作組織，經過項目區用水權益分配、土地的流轉，明確建后管護的責任與保障措施、水費的收取管理與使用等具體內容，為激發改革動力，編制落實“建管養用”一體化實施方案，起到了重要的促進作用。

2.2 完善了水利工程設施

參照基本建設程序，完成各試點縣末級渠系設施和計量設施等工程建設，克服施工中的各種困難，狠抓工程建設進度，強化工程建設質量，基本上按照工期完成工程建設內容，實現了工程節水和計量節水的雙重功效。

2.3 確立了農業初始水權

以供定需，明確用水總量和定額，采用充分灌溉定額計算灌溉定額。田作物以水稻為主，土作物以玉米、小麥、紅苕、油菜、豌葫豆為主，兩種灌水定額不同，確定P=75%灌溉設計保證率下的田土綜合灌溉定額。已知項目區的供水需水情況，末級渠系改造后，灌溉水利用系數得到較大提高，確定可節約水量。在供水量滿足需水量的情況下，項目區用水總量控制指標為需水量與節水量的差額，即為農業初始水權。

2.4 建立農業水價形成機制

依據相關管理辦法和規范，對骨干水利工程成本進行測算，得到單方水供水運行成本。末級渠系水價原則上由合理的管理費用、末級供配水人員勞動補貼、末級渠系維修養護費用等3部分構成，從而確定末級渠系單方水供水運行成本。

對農民進行水費承受能力調查，調查結果顯示，畝水費占產值的比例不高于5%，畝水費占純受益的比例不高于12%，在農民可承受范圍內。結合測算的供水運行成本和農民可承受程度，確定終端農業水價。

2.5 建立了精準補貼和節水獎勵機制

2.5.1 精準補貼機制

試點項目區農業節水補貼資金來源于縣級財政資金、節水獎勵基金和社會捐贈資金。國管水利工程農業節水補貼對象為國管水利工程單位。農業水價節水補貼對象為農民用水戶協會的種糧戶。根據水價測算，結合項目區種糧戶農民水價承受能力和改革試點后執行水價的實際，綜合考量確定對農民用水戶協會種糧戶補貼標準為執行水價與種糧戶農民水價承受能力的差值。由用水戶協會申報其當年的實際用水量，工程管理單位按照補貼標準核實補貼費用總額，報縣級水利、財政部門審查，復核并提交縣政府審批同意后，再由縣財政局統一撥付到試點區農民用水戶協會賬戶，再由協會具體補貼到協會中的種糧戶。

2.5.2 節水獎勵機制

成立專門的節水獎勵基金辦公室，首先保證水利工程的正常運行，利用超定額累進加價水費收入、財政安排的維修養護補助資金、社會捐贈等資金建立節水獎勵基金。建立的節水獎勵基金，可用于對采取節水措施、調整生產模式促進農業節水的農民用水合作組織或用水戶給予適當的獎補。

3 農業水價綜合改革的經驗

試點區農業水價綜合改革試點工作，堅持按照“節水優先”方針，確定各片區農民用水戶協會的初始水權，實行水量封頂、總量控制，對節水采取水權轉讓或政府回購措施，通過節水獎勵機制，達到“節水優先”的試點效果。按照“先建機制，后建工程”的水利改革思路，首先在試點區各片區農民用水戶協會推行以土地流轉、集中經營的產權制度改革，按照骨干水源渠系分布，分片區組建農民用水協會，將產權制度改革后的末級渠系產權移交給各片區農民用水協會管理運行，基本上達到了“先建機制、后建工程”的改革目標，并取得了許多可供借鑒的寶貴經驗。

3.1 統籌兼顧，突出重點

以水價形成機制、管理體制機制改革為重點，加強農業水價綜合改革與其他相關改革的有機銜接，建立補貼機制與完善價格機制并舉，從而保障灌溉渠系可持續利用。通過提高水價促進農業節水，以合理補貼保護農民利益。運用制度建設、技術推廣、工程配套、結構調整等創新舉措統籌推進試點工作。

3.2 多方籌資，明晰產權

試點縣農業水價綜合改革試點項目工程總投資包括中央財政補助資金、省財政補助資金、縣級財政補助資金和群眾自籌資金。這種讓用水戶直接參與農業水價綜合改革的做法，不僅可以增加群眾對試點工作的正確認識，而且還能夠極大地調動群眾對工程維護的積極性。

試點改革明確產權歸農民用水戶協會所有，農民用水戶協會參與項目管理，“一事一議”，做到農民權利與義務相統一，充分調動了農民參與建設的積極性。工程建成后全部移交農民用水戶協會管理，建立“產權明晰、責任明確、管理民主”的末級渠系工程產權制度，由縣人民政府委托縣水務局給用水戶協會頒發《四川省小型農田水利工程產權證》，明確產權歸屬和工程管護主體及管護范圍，推行農民用水自治。

3.3 階梯水價，促進節水

按照保障工程正常運行和確保農民可承受的原則，根據工程性質、灌溉方式、作物種類的不同，實行階梯水價。試點區農業水權均值為每公頃2 318.85 m3/a。以核定的用水定額為基礎，對超定額用水累進加價，超定額232.5 m3/hm2以內，糧食作物加收0.166元/m3，經濟作物加收0.184元/m3。超定額為232.5～700.5 m3/hm2，糧食作物加收0.174元/m3，經濟作物加收0.193元/m3。超定額在700.5 m3/hm2以上，糧食作物加收0.19元/m3，經濟作物加收0.21元/m3。階梯計價，發揮了價格機制對水資源配置的調節作用，有利于建立合理的水價形成機制。

3.4 規范管理，創新機制

3.4.1 組建農民用水戶協會

農民用水戶協會是由縣水行政主管部門或灌區管理單位與鄉鎮政府有關部門、村委會、農民用水戶代表等協商籌建，推選用水戶代表候選人，擬定協會章程和管理制度，落實辦公場所，召開用水戶代表大會，正式成立農民用水戶協會，并依照《社會團體登記管理條例》到民政部門注冊登記。

3.4.2 創新組織發動機制

為調動農民參與工程建設的積極性，通過以獎代補和先建后補的途徑，發揮農民、農民合作組織和村集體組織在投勞籌資、施工隊伍選擇、施工監督等方面的主動性。創新組織發動機制，在合理確定農業用水價格和保障投資合理回報條件下，不斷吸引社會資本和市場主體進入田間工程建設，不斷推進農業水價綜合改革的發展。

3.4.3 積極推廣節水措施

開展技術培訓，積極推廣節水灌溉和水肥、水藥一體化技術，不斷提高農民科學用水水平。在農業田間進行深松整地、覆蓋保墑、增施有機肥、合理施用土壤保水劑以及合理施用生物抗旱劑等技術，提高土壤吸納和保水的能力。在試點區因地制宜種植抗旱、高產、適宜性強的優勢作物，建立作物生育階段需水與降水季節分配相吻合的節水型農業種植結構。

3.4.4 完善項目計量方法

由農民用水戶協會負責用水管理和計量，通過水量測定和核算，確定每輪次每戶用水量，經農民用水戶協會及用水戶共同簽字確認，確保“用明白水、花明白錢”。

4 改革存在的主要問題

4.1 水商品意識淡有待提高

長期以來，農民對水資源“商品屬性”的認知度不高，認為水是天上下的，河里流的，不應該繳納水費。有些水管單位沒有采取有效措施和手段宣傳水的商品屬性及水費收繳政策，少數農民對繳納農業水費有抵觸情緒。

4.2 暫未實行計量到戶

由于試點縣屬于山地、丘陵地區，農民土地零星分散，且相對高差較大，農毛渠分布錯綜復雜，在暫未實行規模化管道供水和成片土地流轉整合經營的情況下，分戶計量難度相對較大。

4.3 水權轉讓和回購尚未實行

由于試點縣屬于工程性缺水而非資源性缺水地區，農民用水戶協會擁有的水權在非特殊年份，基本上沒有轉讓的市場，所以結合試點區實際，在本輪農業水價改革過程中沒有制定水權轉讓和回購政策。

4.4 田間灌溉體系有待完善

部分田間灌溉體系不夠完善，基礎設施落后。農民群眾缺乏節約用水意識，灌溉水技術落后，長期養成的“大水漫灌、上游串灌、淹灌、浸灌”和“吃大鍋飯、喝大鍋水”的習慣一時難以改變；灌溉管理上缺乏科學化、合理化、制度化和定額化手段，受益不均等問題較為突出。

4.5 補貼資金量大，地方政府財政難以承受

考慮到部分田間渠系配套落后、群眾長期形成的“嘴對嘴、長流水”的灌溉習慣、節水意識不強、基層用水合作組織不完善等因素，如全面推行農業水價綜合改革，補貼資金過大，地方政府財政難以承受。

5 建 議

5.1 加強農業水價綜合改革宣傳引導，增強水商品意識

縱觀四川省農業水價綜合改革的實施效果，大多數農民已經意識到農業水資源的珍貴，農業用水的效率也在不斷提高，水行政主管部門已經開始探索新型的灌溉技術。農民用水戶普遍開始節約用水，相關水管單位開始規范收費。因此，繼續推進農業水價綜合改革，健全水資源的有償使用制度，強化對農業水價改革的宣傳引導，強化水資源的商品意識十分必要。

農業水價改革的根本目的是促進農業節水，提高水資源利用率，通過建立健全計量設施，加強供水計量來提高供水服務質量，并通過增大水費收取的透明度來減輕農民負擔，促進節約用水。完善水利法制體系，加大水利行政執法力度，運用法律手段規范水事行為，管理水事活動，確保用水秩序穩定。

5.2 加大農田水利基礎設施投入，加強水利設施管理

灌溉系統是農田水利建設的重要內容，要根據最新的“水十條”要求，積極推廣渠道防滲、噴灌、微灌等節水灌溉技術，完善灌溉用水計量設施。在節水技術改造和土地流轉集中經營的情況下，逐步實施丘陵地區的計量到戶。建議系統開展節水工程技術適應性研究，比選適合不同地域的節水工程技術，因地制宜，加強節水工程技術的引進和推廣。對于土地流轉地區，可采用規模化高效節水技術；對于大型灌區骨干渠道，宜采用渠道襯砌、防滲技術；對于經濟作物，建議采用微噴、滴灌等高新節水技術。

鑒于水利設施管理中存在的問題，管理部門應注重吸納具備維修、養護、研發水利設施的專門人才，及時對水利設施進行定期檢查維護，解決設施運行過程中存在的問題；通過不斷研究開發，創造出更加節水、高效的新型水利設施。

5.3 建立水權交易平臺，逐步實施水權回購

農民用水戶協會確認初始水權后，在供用水過程中，因各種原因造成水量結余且無法轉讓的部分，可通過國管工程管理單位建立的水權交易平臺，由工程主管單位按國管工程運行成本的標準進行回購。嚴格用水總量控制，推動形成水權買方市場；積極開展水資源確權，培育水權賣方市場；逐步擴大可交易水權，確保水權交易市場便利可行；通過盤活閑置水權，建立閑置取用水指標認定和退出機制，實現項目區水資源利用的均衡發展。

5.4 全面落實小型水利工程運行管護責任

加大田間工程投入，全面落實小型水利工程運行管護責任。通過對灌區末級渠系進行全面配套改造，充分發揮支斗農毛渠的功能，以解決小型農田水利基礎設施薄弱的環節。通過成立基層用水合作組織，明晰工程管護職責，切實加強小型水利設施的管理，在管理者與用水戶之間建立起真正的供需關系，使農民得到實惠，調動農民維護管理工程的積極性，為“科學用水、計劃用水、節約用水、水利工程可持續運行”奠定堅實基礎。

5.5 多方籌資，緩解縣區政府財政壓力

鑒于項目建成后期的水量測量、工程管理維護工作量大，運行管護后續資金沒有保障的現實情況，補貼獎勵資金如果僅限于試點區，縣區財政尚可承擔，但如果全面推廣，地方財政壓力較大。建議在全省推廣時，可以取消財政補貼，只執行節水獎勵和超用多用加價，基本做到獎補平衡，應從水源條件好、渠系配套完善、基層用水組織健全的地方先推廣，先易后難逐步推進。另外，可以適當提高水價，使水費收入略有盈余，吸引社會資金參與，最終達到以水養水。

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