公共政策執行研究

(鄭州大學 河南 鄭州 450001)

一、基本概念

(一)公共政策

公共政策是掌握公共權力的國家、政府、執政黨或其他政治團體在一定的歷史時期，為實現一定的社會、政治、經濟和文化目標，經過一定的合法程序而制定的行動方案或行動依據，其表現形式為法律法規、政府首腦口頭或書面的聲明和指示、報告、行政命令、會議決議文件等。公共政策本質上是一種直接或間接地對社會利益的進行權威性的分配方案。

(二)公共政策執行

政策經過一定的合法程后，就進入了政策執行階段，政策執行是公共政策過程的中間環節和重要組成部分。盡管學術界對公共政策執行概念的界定沒有同一的定論，對公共政策執行的概念描述也存在差異：行動學派將政策執行看作是行動過程；組織學派則將公共政策執行定義為有組織的活動。但是，不論哪種觀點都認同公共政策執行是將政策內容轉化為現實的動態過程這一實質。本論文在綜合各領域研究基礎上，將公共政策執行定義為：政策執行就是在政策方案被合法化后，在一定時期內，政策執行主體通過建立組織機構，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協調與監控等各種方式，將政策觀念形態的內容轉化為實際效果，從而實現預期政策目標的動態過程。

二、我國公共政策執行中出現的問題

當前，我國正處于政治、經濟、生活深刻變革的時期，政策的分配功能和導向作用進一步加強的同時，政策在執行中也更容易出現變形、走樣，當前我國公共政策執行中出現的問題主要有以下幾種表現形式：

(一)機械執行

公共政策是為了在特定時間和空間范圍內，為解決一定的實際問題而制定的，因而在政策執行過程中除了要準確、全面把握各項公共政策的內涵外，更應當靈活的執行各項公共政策。現階段，我國的公共政策執行中普遍存在機械執行的現象，機械執行是指公共政策在執行過程中，政策執行主體由于受“地方保護主義思想”、“本位主義思想”影響嚴重，在政策執行中主觀上采取被動觀望、敷衍塞責、應付了事的態度，只注重政策的表面宣傳工作，忽略政策落實，不積極采取行動，落實政策執行的組織、人員、資金等各種要素，主要表現在以下三個方面：一是對公共政策的精神實質認識不到位，對客觀情況把握不全面，對政策對象分析不準確，完全照搬上級或其他地區、部門和行業的公共政策的內容，機械地執行；二是無視公共政策執行過程中發生的各種新問題、新情況、新特點，機械的照搬舊的、過時的公共政策執行；三是在執行公共政策時，缺乏政策判斷能力，面對政策執行過程中出現的政策偏差和失誤無所作為，機械的等待新的政策，而喪失解決問題的最佳時機。這種機械的政策執行反映了政策執行主體能力素質的低下，既無法使政策問題得到有效解決，也使公共政策失去了針對性，既浪費了政策資源，降低了政策效益，進而影響政府行政工作的展開。

(二)選擇執行

一項科學、合理的公共政策是以一個整體的功能來發揮作用的，通常是由若干個小政策從多個層面、多種因素所構成，它們彼此之間相互依賴、相互依存，目的是為了解決共同的政策問題，因此，政策執行者必須從整體把握政策的內容。我國人口眾多，國土面積廣大，層級結構較多，政策在經過層層傳遞和過濾后，很有可能會被政策執行主體“斷章取義”，變得面目全非，即選擇性執行。選擇執行是指公共政策執行主體在執行公共政策時，不是在政策適用的所有范圍內執行所有應該執行的政策，而是有選擇的執行政策的一部分。政策的選擇執行主要是由于政策執行主體為了自身利益，在政策執行中有意識的選擇對本部門、本地區有利的政策予以執行，而對于不利于本地區和本部門利益的政策則予以抵制。這種有選擇的政策執行行為使得一項完整的政策在執行時只有部分被執行，其余部分則被舍棄，有可能導致政策的整體功能難以發揮，引起政策失真，甚至收到與政策制定初衷相悖的效果，影響政策目標實現和全局利益。

(三)替代執行

替代執行是指政策執行主體在執行政策時采取看起來是與原政策要求一致，而實際上與其內容并不一致，甚至是與原政策截然相反的方案的行為，即政策執行者執行的所謂的“掛著羊頭賣狗肉”。從表面上看，替代執行政策的時間、空間都沒有發生變化，但是由于不同的政策執行主體或是由于自身利益的考慮，或是由于價值觀不同，或是由于對政策問題的認識不同等原因，公共政策的替代執行使得原有的政策內容、目標、性質都發生了一定程度或根本性的改變，使原有的政策方案難以得到貫徹實施?，F階段，我國公共政策的替代執行現象比較普遍，替代執行不僅影響了政策目標的實現，而且惡化了政策執行環境，增加了解決政策問題的難度，而且有可能會引發新的政策問題。

(四)附加執行

公共政策執行是指在特定的職權限度內開展政策執行主體的活動，不被允許超出特定的領域，而附加執行與之不同的是附加執行可以在公共政策執行主體的基礎上加大職權限度，額外增加一些失當的內容，從而使政策的調整對象、范圍、力度以及調整的目標超出政策的原本要求。人們平時常說的“搭便車”、“土政策”，即在政策執行主體超出職權限度，利用了本該不屬于自己的權利；或是在未經允許的情況下自行曾加公共政策的執行力度；或自行更改公共政策執行的方式方法等是公共政策附加執行的主要表現。公共政策執行中出現擴大執行最根本的原因是由于公共政策執行主體追逐自身的經濟利益所造成的，而政策執行主體權利的擴張以及公共權力的監督制約機制不健全等也是公共政策執行出現擴大執行的主要原因。公共政策執行的擴大執行不止是曾加了原政策調控力度和限度，超出政策方針，改變政策性能，影響原政策目標的達成，而且還擾亂了公共政策和執行本來的權力秩序，導致公共政策執行出現重復執行現象，造成沖突和爭論以及公共政策執行體系的粗壯，僧多粥少，從而增加了公共政策執行的老本。

(五)強制執行

為了確保公共政策的順利開展，確保公共政策執行手段的科學性和合理性，不僅的對政策執行手段本身提出了條件，同時也還對政策執行主體的素質提出了條件。政策讓執行主體在執行中合理的選擇執行的方式方法，并輔導其深入細致的思想工作?，F如今，在我國公共政策的執行中，強制執行是執行手段中最突出的不科學的執行手段。其主要表現在三個方面：一個是執行手段的簡單化，常見的公共政策的執行手段有法律手段、經濟手段、行政手段和思想教育手段等，而我國在公共正在執行中最普遍存在的是濫用執行手段，動輒命令、強制和野蠻執行；二是在公共政策執行主體在公共政策執行過程中，輕視對政策執行對象的政策傳播，一旦執行對象對公共政策感到疑惑，出現尷尬或是抵觸情緒，執行人員就采取制裁、經濟處罰等手段，粗魯的執行公共政策；三是采用極端的方式，違背正常的工作秩序，違章執行公共政策。

總而言之，在我國，必須高度注重公共政策執行過程中所誘發的問題，否則將會影響公共政策方針的達成，造成資源浪費，阻礙政府公共管理職能的施展，侵害公共政策本身的權威性以及其嚴肅性，甚至還有可能會導致社會秩序混亂。

三、構建具有中國特色的公共政策執行模式

我國在現如今的社會環境下，伴隨著政治、經濟、文化以及社會體質改革的不斷發展，政策執行的改革，強化和提高，源于各方面原因的隔離改進和配套。所以針對上述存在的公共政策執行過程中的問題和原因，現提出一下幾方面的意見和提議。

(一)改進公共政策方案質量

衡量政府管理社會事務的重要根據和準測是公共政策，而政策執行又源于公共政策本身的質量好壞，所以，想要提高公共政策的方案質量必須要提高公共政策本身的質量，增強其可操作性，可以從以下幾點開展：一是推進公共政策制度的科學化，不出臺沒有經過認真論證的方案。政策方案出臺過于草率和倉促的話就會導致政策本身的質量低，不僅會造成在執行政策時非常困難，而且還會導致廣大人民群眾失去對政策制定機構以及政策實行機構的認可和信任。二是提高公共政策的民主性，要求在公共政策制定的同時考慮到政策目標，也就是人民群眾需要什么、不需要什么，通過提前調研、增強政策公開透明度、暢通的意見表達途徑等方式，讓更多的群體參與到公共政策制定過程中，使公共政策更能體現民意。三是實現公共政策的合法化，保證公共政策的制定和實施都在國家和地方法律法規約束之下，減少公共政策制度的盲目性和不規范。四是注重公共政策的系統化，每項公共政策不僅涉及到不同群體，而且也連貫著不同時期、不同階層，因此，在政策制定時要不同時期、不同層級政策之間的統一性問題，防止政策多門、政策差異，影響到政策實行。

(二)塑造公共政策執行主體

人為因素是公共政策執行過程中出現的問題的主要原因，表現在公共政策執行者自身素質不高、利益不協調、政策執行主體單一等，因此，塑造公共政策執行主體就能為公共政策執行提供有力的組織保證，具體可從以下三方面展開：一是提高公共政策執行人員的素質，主要通過強化學習意識和加強思想教育，提高公共政策執行人員的業務水平和職業道德水平，提升公共政策執行主體的政策認知能力、政策執行水平、實際工作經驗和服務公眾的能力。二是加強對執行主體的利益引導與協調，進行不同領域和部門之間的利益協調，進而制定出符合實際情況的公共政策，避免地方政府和個人因為自身合理的利益需求未被考慮而采取不正當的手段，以權謀私，使公共政策的執行產生偏差。三是公共政策執行主體多元化，在保證政府的主導地位的前提下，實現公共政策執行主體多元化，適當放權，引入了競爭機制，將部分公共政策通過委托、外包等形式交由非政府組織執行，不僅可以提高政府的政策執行效率，保證政府人員有充沛的工作精力，改善政府服務態度，降低行政成本，還可以發揮非政府組織的應有作用，提高其工作積極性，更重要的是可以更加有效地滿足公眾的利益需求，使公眾得到更優質的服務，從而增強社會的穩定性和我黨執政地位的合法性。

(三)消減公共政策目標的障礙

公共政策目標對公共政策執行產生的失落、冷漠、厭惡、抵抗等心理嚴重了公共政策的有效執行和政策目標的最終實現，嚴重的還會影響社會秩序和政治穩定。針對其原因，應主要采取以下對策：一方面，應當強化政治社會化功能，通過推進政治社會化進程，逐步建立政治社會化機制，加強政治社會的渲染和組織，引導人民群眾學習政治知識，提升公民的政治意識和能力，推進政治社會化，使公眾在潛移默化中加深了對公共政策的認識和理解，增強公眾的認同感，促進公眾積極配合公共政策的實施，實現良好的效果。另一方面，政策執行主體應做好政策宣傳工作，利用各種宣傳工具和宣傳手段，宣傳公共政策執行的目標、方法和步驟，同時還可以公開政策的具體規定、界限，公開辦事程序、辦事機構和辦事人員，并鼓勵全社會對政策執行活動實施公開監督，使政策對象更好的理解政策，增強目標群體對公共政策的認同，避免政策對象“不領情”。

(四)完善公共政策執行機制

科學的政策執行機制有利于挖掘政策執行的內在邏輯，把握政策執行系統要素間的相互作用和運行的規律，推動政策的有效執行，具體可從以下三方面展開：一是規范權力配置機制，明晰各個政策執行主體的事權關系，一方面通過提升中央對公共政策的控制能力，合理劃分中央和地方的權利和職責，另一方面轉變政府職能，重塑政府形象。二是健全政策主體間的溝通機制，傳統和現代工具相結合，擴大信息公開范圍，建立信息公開的網絡化模式，加強中間環節的建設。三是完善公共政策執行的監督機制，必須保持監督的獨立性，形成獨立的監督機構，以權力制約權力，在此基礎上還應提高監督機構的權威性，建立健全多層次、多功能、內外溝通、上下結合的立體的縝密的監督網絡，同時還應完善相關法律法規和責任追究制度。

(五)優化公共政策執行環境

環境也是一種執行力，公共政策的執行離不開好的執行環境，公共政策環境的優化程度對公共政策的執行產生著重要影響，良好的內外環境有利于推進公共政策公的執行。一是要樹立公共政策的民主決策觀念、完善公共政策的執行、評估等方面的制度，建立起與現代市場經濟相適應的平等、協商的公共政策環境。二是加強公共政策及執行的輿論宣傳，將政策內容在執行過程中向目標群體進行有效的宣傳，及時準確地回應目標群體的要求，切實把握好政策執行過程中的輿論導向，引導目標群體正確認識政策實施所帶來的普惠作用，并且對其進行強有力的監督，三是加大公共政策執行的資源環境治理，良好的物質資源保障是公共政策良好執行的重要基礎，因此，公共政策的執行離不開政策資源的保障，一方面要控制運營成本，提升執行效率，減少政策資源浪費，創造和優化政策執行的政治環境，另一方面要不斷提高經濟發展水平和人民生活水平，為政策有效執行提供堅實的經濟基礎，同時培育良好的公民精神，促進全體公民確立正確的利益觀、價值觀、民族觀，為政策執行創造良好的社會環境。

四、結語

公共政策執行是公共政策過程的核心主題，是實現政策目標的動態過程。我國當前社會，政策問題日益多樣化，政策環境也日益復雜化，公共政策的執行的難度也逐漸變大。本文在現有相關理論的基礎上，對公共政策執行進行了較為系統的概述，對我國公共政策現狀進行了較為全面的分析，剖析目前存在的相關問題，并對此進行研究和分析，提出相應的解決方案和策略，以期深化公共政策執行相關理論研究，同時也為提升公共政策執行有效性提供依據。但是，由于公共政策執行是一個復雜的系統過程，涉及到社會政治、經濟、生活的方方面面，由于本人時間和精力的有限，只能對公共政策執行出現的問題成因及對策做初步研究，還有許多的問題值得更一步的挖掘和思考，因此希望其他研究者能夠對這方面課題進行詳細的研究，本人也會在今后的學習和工作中繼續探索。

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