我國城投債風險及防范對策

(武漢大學經濟與管理學院 湖北 武漢 430072)

一、城投債發展現狀及規模

(一)發展現狀

城投債的發展受國內投資需求、地方政府融資方式、相關監管政策等因素的影響。2016年兩會提出加強金融風險監管，對地方融資平臺舉債機制監管趨嚴。然而，違法違規舉債擔保等行為仍在持續，地方政府債務風險也隨之不斷發酵。2017年，為規范地方政府融資擔保，進一步減輕變相融資導致的政府債務負擔，財政部50號文、87號文接連出臺，地方政府融資平臺再度進入強監管狀態。但即使如此，城投債市場分化依然存在，城投債剛兌信仰正在逐漸消逝。

(二)規模

Wind數據顯示，自2011年開始，城投債的發行量逐年遞增。2012-2014年實現井噴式增長，后受43號文出臺的影響有所回落。2015年下半年起，城投債的發行量開始恢復，2016年創下2.5萬億的歷史新高。但2017年以來，受市場需求低迷、地方政府債務監管趨嚴影響，城投債發行量同比下降逾三成。

截止2017年底，我國發行的城投債占企業債券總量的70%以上。城投債作為地方政府隱性債務的重要組成部分，對其加強監管是防范化解重大風險攻堅戰(三大攻堅戰之首)的必然選擇。

二、城投債信用風險分析

(一)政策風險

國家宏觀財政政策、地方政府債務風險防控政策、城投債的系列監管政策都直接地影響著城投債的發展走勢及信用風險。在政策支持力度較大時，城投債風險較低，當政策收縮之時，地方政府對城投企業的態度及支持力度則會發生改變，城投債信用風險將迅速增大。

(二)地方財政風險

與一般的生產或流通企業不同，城投公司往往承擔無法產生效益的或收益甚微的公益性項目，其財務指標較弱甚至主營業務嚴重虧損，靠政府補貼勉強做到收支平衡，其總資產收益率可能遠遠低于債券發行利率，不能很好的保障投資者的基本權益。此外，城投債募集資金大多投向社會效益顯著但不產生或不直接產生現金流的基礎設施項目，為確保募投項目的順利完成，地方政府會通過劃撥資產、政府補貼、稅收政策等方式來支持城投企業的發展。一旦融資平臺風險爆發，地方政府隱性債務風險便會迅速顯現。

(三)城投公司風險

1.盈利能力風險。城投公司盈利能力的高低決定了其是否有足夠的現金流償付債券本息。盈利能力強的城投公司有足夠現金流償付本息，因而違約風險較低，反之亦然。然而通常城投公司大部分資金投資于重資產項目，如保障房、舊城改造、交通設施建設等，導致其很大程度上主營業務盈利能力弱，毛利率偏低，甚至虧損。

2.治理結構風險。國發[2010]19號文將城投公司定義為“由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體”。城投公司由政府出資設立，具有很強的行政色彩。

3.資產注入風險。為滿足發債條件，地方政府往往會為城投債發行主體注入價值明顯高估的資產，劃入資產帶來的未來現金流入與評估值相差甚遠；或是劃入公益性資產，雖能擴大企業的資產規模，但是對企業盈利能力和償債能力的改善并無幫助。

(四)城投債自身風險

1.信用評級風險。城投債的信用評級主要分為主體評級和債項評級，雙評級的制度造成信用評級的側重點在發行主體和募投項目之中不甚明晰。假如違約，清償可能會很麻煩。現如今，城投債往往被誤認為是一種項目債，而地方政府的擔保被當做是給其進行信用增級的保障，這無疑也給地方政府造成了不小的壓力。因此，對于城投債的信用評級仍具有風險盲點。

2.資產估值過高風險。在城投債發行之前，城投公司會進行資產評估，被評估資產中土地占據了較大比例。而隨著國家對于土地政策的不斷調控，地價是波動的。城投公司利用土地作為抵押擔保，來獲得更高的信用額度和發行額度，一旦出現土地等固定資產估值過高的情況，城投公司的信用等級也會受到影響。

三、防范城投債風險的對策

(一)加快財稅體制改革步伐，為發行提供制度保障

要規范城投債發展，必須加大財稅改革力度，進一步完善分稅制，為城投債的健康發展提供良好的制度環境。要以黨的十八屆三中全會提出的“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。”為契機，平衡中央和地方的財權，明確中央與地方政府的事權，緩解地方政府的財政壓力，為城投債的長遠發展提供制度保障。

(二)科學管理融資平臺、規范地方政府投融資行為

要控制城投債的信用風險，必須源頭抓起，即對發債主體進行規范。一方面，地方政府應該根據財政收支情況和債務狀況嚴控城投公司的發債規模；另一方面，政府應制定規章制度，進一步明確城投公司的設立條件、經營范圍、出資要求、治理機制、募投資金來源及頭像、風險控制及信息披露要求等，使城投公司更加規范有序地發展。

(三)提高城投公司自身盈利能力

作為城投債的發行主體，城投公司要注意提高自身的經營能力和盈利水平，從而有效降低其發行的城投債的信用風險。一方面，城投公司要充分利用其政策方面的優勢，除基礎設施建設等業務外，也要適當擴展其他業務，實現多元化業務發展及多元化盈利，全面提高經營能力、盈利能力。另一方面，城投公司在選擇募投項目時，應注意避免選擇無收益的項目，轉向盈利性較強的項目，例如具有收費權的路橋等，以此提高自身收益用于債券的還本付息，能夠從根源上減小信用風險。

(四)嚴禁城投公司互保行為，防范區域性金融風險

目前城投公司中存在著互保行為，一旦融資主體互保鏈斷裂，不僅會影響到融資主體的生存與發展，還有可能造成系統性風險。因此，應嚴禁包括城投債在內的地方政府債務工具體系中的互保行為，發行審核或備案部門應對此進行嚴格審查，防范區域性金融風險。

(五)豐富城投債增信措施

城投公司由于盈利能力有限，為提高債券信用等級和市場認可度，往往會采取一系列增信措施。目前發行中出現了資產價值高估等問題，影響增信，也增加了地方政府的債務風險。在增信措施的法規上應做出更深入的規定，例如地方政府對城投公司的資產注入要嚴格遵循法律程序，注入資產需經過更嚴格的資產評估機制等。同時，借鑒國外市政債的成熟經驗，如從發展債券保險和成立專業擔保公司進行擔保等方面豐富增信措施。

【參考文獻】

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