試論國際組織在以色列建國中的作用(1945-1948)

田 馳

(西安航空學院 黨政辦公室，陜西 西安 710077)

國際組織自19世紀初誕生以來發展迅猛，對國際事務產生了十分深刻的影響。美國史學家入江昭有言：“國際主義力量的增強是19世紀和20世紀的一大特色。”[1]13本文試圖對國際組織(特別是政府間組織)在1945年至1948年以色列國建立過程中所發揮的作用做一簡要分析。

根據定義，國際組織是指“兩個或兩個以上的國家政府、政黨組織、民間團體、個人出于特定的非營利性目的，基于某種正式的協定或協議而建立起來的超國界機構”[2]433。由此可知，在1945年至1948年對以色列國建立發揮作用的國際組織主要有兩個，即英美聯合調查委員會和聯合國。前者對巴以沖突的調解和解決方案，因各方反對而以失敗告終；而聯合國“巴勒斯坦分治決議”的通過，則在實質上導致了以色列國的成立。

一、二戰后英美巴勒斯坦政策的轉變

出于現實的考量，1945年上臺的英國工黨政府并沒有改變1939年《白皮書》中對巴勒斯坦的統治原則。首先，戰后英國遭遇“經濟上的敦刻爾克”，恢復國民經濟成為首要任務；其次，阿拉伯人掌握了對英國復蘇經濟至關重要的中東石油；最后，戰爭期間阿拉伯人勢力大增，1945年成立的阿盟也堅持巴勒斯坦的獨立國家屬性，排除了阿以分治的可能性[3]35。因此，改善與發展對阿拉伯世界的關系，便成為英國制定新的巴勒斯坦政策的必然選擇。

二戰后，猶太人堅持要求英國委任當局盡快同意10萬猶太人移居巴勒斯坦，以便妥善安置歐洲猶太集中營的幸存者，而這與英國巴勒斯坦政策相悖。英國于是提出了一項稱作“聯邦工會計劃”的新巴勒斯坦政策，即由一個阿拉伯國王來統治包括猶太人、巴勒斯坦阿拉伯人及外約旦的地區[4]67。對此，阿猶雙方反對強烈，致使英國疲于應對。而美國巴勒斯坦政策的形成經歷了一個演變的過程。20世紀40年代中期以前，美國在巴勒斯坦地區的利益主要表現在經濟文化方面，政府決策者也認為應該將棘手的巴勒斯坦內部雙方矛盾留給英國處理。1938年，在國內猶太團體的強烈要求下，美國只是申明贊賞巴勒斯坦猶太人的活動，同時強調巴勒斯坦的前途應該由英國政府決定。因此，雖然自威爾遜開始，美國的歷屆總統都支持在巴勒斯坦成立以色列國，但美國并未過深涉入巴以沖突中。20世紀40年代中期以后，這一情況發生了變化。首先，1940年猶太復國主義運動中心轉到美國(主要是紐約和華盛頓)，并對美國社會各界進行了廣泛的游說活動，產生了巨大反響。美國社會各界對歐洲猶太人的悲慘境遇充滿同情，為政府巴勒斯坦政策轉向“親猶”奠定了社會基礎。其次，戰后美國占領區猶太難民數量遠超英法占領區，成為美國軍隊的額外負擔，美軍在處理猶太難民問題中暴露出來的問題一直為國際社會和美國猶太社團所詬病[5]304。最后，戰后美國猶太社團成為世界最大的猶太社團，不斷對政府進行施壓。同時出于政治需要，杜魯門總統需要猶太人手中的選票，從而極力迎合猶太人。至此，美國已經成為巴勒斯坦地區重要的利益攸關方。

二、英美聯合調查委員會與“分省自治計劃”

二戰后，英國實力的下降和巴勒斯坦政策的轉變，使其在巴勒斯坦的統治陷入困境。迫于壓力，英國政府開始尋求美國支持。為解決猶太難民問題，1945年10月19日英國正式提出建立“英美聯合調查委員會”的建議，美國同意。1945年11月13日，包括12名成員的英美聯合調查委員會成立，雙方各6名成員，于1946年1月開始工作。在隨后的4個月里，委員會分別在華盛頓和倫敦舉行了聽證會，再赴歐洲猶太難民營進行訪問，接著在開羅和耶路撒冷聽取了猶太人、阿拉伯人及阿拉伯國家的意見，最后在洛桑完成了報告。1946年4月22日，聯合調查委員會將報告提交英美兩國政府，大致內容如下：廢除1939年《白皮書》，敦促英國當局盡快允許歐洲10萬猶太人進入巴勒斯坦；否定了猶太建國主張和阿拉伯人對巴勒斯坦統治權的要求，并要求保持巴勒斯坦的統一國家屬性，認為巴勒斯坦應作為“猶太人和阿拉伯人都不加以統治的地區”[6]167，繼續保持英國的委任統治。

對于委員會提交報告，各方反應不一。美國總統杜魯門隨即表示支持10萬猶太人進入巴勒斯坦的建議，但認為報告的其他部分仍需商榷。而英國首相艾德禮則聲稱，決議的執行應該以美國提供包括軍援在內的多項援助為前提。阿以雙方同樣不能接受。猶太復國主義武裝甚至摧毀了英國政府的國務大臣辦公廳、制造了大衛王飯店爆炸案，英國委任當局面臨著巨大壓力。

隨后，在1946年7月底，為落實報告政策，協調英美在巴勒斯坦問題上的分歧，英美雙方經過高層會談，推出“分省自治計劃”(即格雷迪——莫里森計劃)。主要內容為：在巴勒斯坦地區實行聯邦托管制，下設猶太省和阿拉伯省；計劃實施后12個月內，在阿拉伯人的同意下允許10萬猶太難民移居巴勒斯坦猶太省。對此計劃，阿拉伯人表示反對，美國則因該計劃改變了聯合調查委員會報告內容亦堅決反對。至此，英美調查委員會在解決猶太難民和巴勒斯坦問題上的努力最終因參與各方都不滿意而徹底失敗，英美兩國在巴勒斯坦問題上的分歧公開化。

三、聯合國“巴勒斯坦分治決議”及影響

1946年9月至1947年2月，英、阿、猶代表在倫敦舉行關于巴勒斯坦的三方會談，試圖為協調阿猶雙方立場做最后努力，亦遭到失敗。1947年4月2日，英國正式將巴勒斯坦問題提交聯合國。為此，聯合國組建了巴勒斯坦特別委員會，負責調查巴勒斯坦問題，并責令其向聯大提交有效的解決方案。“巴勒斯坦問題提交聯合國，意味著巴勒斯坦問題的前途第二次由國際裁決來決定”。[7]188特別委員會從5月到8月先后在紐約、耶路撒冷、貝魯特等地召開會議，聽取阿猶雙方意見，并在巴勒斯坦、敘利亞、約旦等地調查訪問，最終于9月初提交了調查報告[8]123。報告建議：應當立刻結束英國的委任統治，巴勒斯坦應該獨立。建議同時列出了巴勒斯坦獨立后的兩種具體政治選擇：一種是巴勒斯坦分治，阿以雙方各自成立獨立國家；另一種方案主張三年內成立一個聯邦國家，在此期間由聯合國大會授權管理，耶路撒冷為該聯邦的首都。1947年11月29日，聯合國正式通過“巴勒斯坦分治決議”(即聯大181號決議)，決議認為：應結束英國在巴勒斯坦的委任統治；委任統治結束后兩個月內，阿猶雙方各自成立獨立國家；耶路撒冷由聯合國管理。決議在英、美、阿、猶之間均產生了深遠影響。隨后，巴勒斯坦的阿猶雙方即刻爆發沖突。

美國起初對決議態度模糊。從本意上講，美國并不愿意看到巴以分治計劃順利實現，因為美國人擔心這會給蘇聯開啟進入中東地區的大門，從而直接威脅美國在地中海地區的戰略地位[9]137。對此，美國國內出現了“白宮學派”與“國務院學派”之爭[10]90。“白宮學派”選擇支持“巴以分治方案”，因為，猶太人一直宣稱自己的價值觀與美國一致，而在中東建立一個以美國為范本的民主國家對于美國在戰后中東的戰略優勢無疑具有重要意義；同時，贏得猶太社區選票對杜魯門總統所屬的民主黨非常重要。而“國務院學派”則從美國的長遠利益出發，認為在阿拉伯國家掌握中東石油的情況下，美國只能尋求與其建立友好關系。最終“白宮學派”勝出，美國做出了支持猶太人建國的決定。

對于英國來說，分治決議的精神與英國戰后支持的“大外約旦計劃”有某種程度的契合[11]293。英國政府認為，巴勒斯坦地區不可能憑借自身的力量獨立，只有借助外約旦的力量，才能間接保證分治決議中的巴勒斯坦國成立。1948年2月7日，時任英國外交大臣的歐內斯特·貝文允諾到訪倫敦的外約旦阿卜杜拉國王，英國將在結束對巴勒斯坦的委任統治之際，同時幫助運送阿拉伯軍團進入巴勒斯坦。但貝文也提醒阿卜杜拉不能侵入聯合國劃給以色列的領土，任何對猶太領土的攻擊都會導致英國撤銷對阿拉伯軍團的經濟與軍事援助。英國的態度變得矛盾而超然。

阿拉伯國家內部，唯有外約旦的阿卜杜拉國王贊成分治決議。在1948年5月14日以色列宣布建國的清晨，阿拉伯七國聯合部隊侵入巴勒斯坦，同時還有4 000多名各類志愿者抵達巴勒斯坦參戰。外約旦國王阿卜杜拉被任命為巴勒斯坦地區所有阿拉伯武裝的總司令，但他卻有著自己的目的：運送外約旦軍隊進入巴勒斯坦并不是為了阻止以色列的建國，而是將巴勒斯坦的阿拉伯區劃為自己的國土。敘利亞和黎巴嫩被阿卜杜拉的“大外約旦計劃”所懼。埃及的法魯克國王也雄心勃勃，并未聽從軍隊高層與政府智囊的將此次進軍巴勒斯坦僅作為檢驗埃及海軍機會的建議，而是在巴勒斯坦阿猶雙方的戰爭趨于結束之際悍然派遣了入侵軍隊。阿拉伯各國在對待巴勒斯坦問題上目的不一，貌合神離。

四、結語

從結果來看，英美聯合調查委員會在解決巴勒斯坦問題上徹底失敗了，而聯合國分治決議則導致了以色列國的誕生。從本質上來說，英美聯合調查委員會和聯合國分治決議都體現的是大國意志。在戰后初期特定的歷史背景下，大國政治對國際組織特別是政府間組織的影響深刻而明晰。

然而，大國政治思維亦在無形中掩蓋了一些其他事實，即國際組織在處理國際事務時存在著日趨增長的獨立性，以色列國的建立并不單純是大國角力的結果。首先，國際事務通過國際組織來協調解決本身就是一個巨大的進步，協商解決矛盾促使國際組織構建和提供了處理國際事務的機制。無論是訪問、開聽證會、還是最后的提交報告，都是國際組織在處理相關問題時制度化的表現。這些措施使得以色列國建立的道路呈現出兩個選擇：即暴力建國和大國協商建國，從而使通過和平的方式爭取獨立成為可能。其次，通過國際組織表決決議一個國家的誕生在戰后初期是罕見的。無論人們承認與否，詬病幾多，都是人類政治觀念不斷進步的表現。雖然他最后并沒有真正避免和解決阿以沖突，但確實是國際組織試圖維護國際社會和平與穩定的表現。最后，聯合國作為世界上最大、最具代表性的政府間組織，其決議被各國所廣泛關注和認可，分治決議的出臺無疑賦予了以色列建國的合法性。