法官員額制改革與司法去行政化

孫 媛，魏鋼泳

(中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073)

一、法官員額制改革的背景與必要性

(一)法官員額制改革的背景

全面深化人民法院改革是法官員額制改革的外在力量。全面深化人民法院改革旨在解決影響司法公正，制約司法能力的問題，進而增強法院抵御外部風險的能力。法官員額制改革是人民法院改革的內容之一，其作為法官的篩選與淘汰機制，具有優(yōu)化審判人力資源，實現法官隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的功能。法官員額制改革，體現了“以人為本”的思想，為解決社會糾紛、創(chuàng)立約束性規(guī)則提供了不竭的智慧支持。

司法責任制改革是員額制改革的內在要求。員額制改革是司法責任制的前提[1]1-9，是追究司法責任的必然要求。司法責任作為不利后果的負擔與否定性評價，應是一種個人責任，而不是集體責任。個人責任與法官獨立審判對應存在，而集體責任與傳統(tǒng)的審判委員會集體商議、共同裁判相對應存在。發(fā)揮司法責任制的約束與懲戒作用，其應為個人責任，而不是集體責任。落實司法責任制，要求提高審判能力，壯大審判力量，法官員額制改革正具備此種功能，即塑造法官身份職業(yè)化，為提高法官職業(yè)地位、改善法官待遇、福利保障提供依據，進而將優(yōu)質的審判力量吸納至審判一線，優(yōu)化了審判人力資源。當此種目的實現之后，繼續(xù)落實司法責任制，發(fā)揮其潛在的約束力。

(二)法官員額制改革的必要性

法官員額制改革有利于實現法官隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。軍轉法官的年代已經結束，能夠入額的法官一般受過高等法律教育，具備深厚的理論功底，豐富的實踐經驗[2]233-265。各地方根據自身司法狀況，在確定法官比例的前提下，利用筆試、面試、考核的方式確定法官人員，其實質是一種篩選與淘汰機制。只有理論水平高，業(yè)務能力強，思想道德水平高的法官方可入額。法官員額制改革有利于法官職業(yè)倫理的形成。法官職業(yè)共同體在長期的司法實踐中，形成了與普通行業(yè)相異的精神氣節(jié)與品質，即對法律的信仰、對司法獨立、司法公正的追求。員額制改革有利于法官職業(yè)知識的積淀。法官員額制改革是對法官職業(yè)共同體知識體系的重新塑造，強化了理論對實踐的指導功能，緩解了司法行政化的傾向。

法官員額制改革有利于塑造法官的職業(yè)身份。該項改革措施實現了法官、審判輔助人員、司法行政人員的分離，改變了往日職能混淆不清的現象。法官從冗雜的司法行政事務中抽身而出，專司審判工作，是職業(yè)法官的應有之義。法官員額制改革對法官入額比例進行控制，促進職業(yè)法官的形成，并使其成為稀缺的社會資源。入額法官，因為優(yōu)秀所以珍貴，因為稀缺所以精英，塑造法官群體特有的職業(yè)身份，維護其應有的社會地位、職業(yè)尊榮，憑借此種潛在的激勵機制，達到優(yōu)位競爭的效果。

二、法官員額制改革與司法去行政化的互動

(一)司法去行政化對法官員額制改革的保障

法官選任去行政化，是員額制改革的必要前提，關乎法官來源。四五改革綱要提出設立法官遴選委員會，利用公開、公平、公正的選任程序，促使品行端正、經驗豐富、專業(yè)水平較高的優(yōu)秀法律人才成為法官人選，打造了新型化的法官職業(yè)道路，豐富了法官招錄途徑。優(yōu)秀法律人才在長期司法活動中積淀了無窮智慧與寶貴經驗，為選任法官增添了不竭動力。同時，為防止出現法官遴選行政化的現象，院庭長并不是當然入額，必須和普通法官一樣，參加同樣程序，適用相同標準。

庭審活動去行政化，是員額制改革的必要保障，關乎改革成效。庭審活動去行政化最大程度發(fā)揮了入額法官的審判功能，提高其審判主人翁意識與司法責任意識，緩解了庭審行政化滋生的“審者不判，判者不審”“權責不一”的司法現象。改革審判委員會辦案機制；改善審判委員會與合議庭關系；實施領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任規(guī)定，掃清了桎梏法官獨立審判的障礙，保障法官獨立自由心證，提高了員額制改革的成效。

法官考核去行政化，是員額制改革的應有保障，關乎法官工作心態(tài)。我國法官等級與行政級別尚未實現完全脫鉤，法官等級取決于行政級別，而行政級別又影響其工資福利待遇，關乎切身利益。同時，法官一旦晉升至院長、副院長等領導地位，沉陷在司法行政職務中，僅象征性辦理案件。設置法官等級制度旨在引入競爭機制，促進法官專業(yè)素質的提高[3]95-104，而現今目的與手段的異化，造成法官片面追求結案率、調解率這種畸形的工作心態(tài)，違背了司法規(guī)律。為此，要發(fā)揮法官考評委員會的作用，實現法官考核評價去行政化、科學化、合理化，端正法官的工作心態(tài)，使入額法官心無旁騖地從事司法審判工作。

(二)法官員額制改革對司法去行政化的激勵

法官員額制改革實現了法官隊伍的正規(guī)化、職業(yè)化、專業(yè)化，并且，職業(yè)身份的塑造，使得法官具備共同的職業(yè)信仰、職業(yè)倫理、職業(yè)語言。法官職業(yè)共同體的形成，增強了法院抵御外部干涉風險的能力。對于上級法院而言，受職業(yè)倫理的自我約束，不會主動干涉下級法院獨立司法；對于下級法院而言，得益于員額制改革，提高了業(yè)務能力，降低了辦案過程中匯報、請示的發(fā)生概率。因此，員額制改革的實施，弱化了上級法院對下級法院的司法干預，強化了下級法院的獨立地位。

員額制改革優(yōu)先解決法官準入問題，優(yōu)化了審判人力資源。以判斷權為基礎的司法活動得以順利、高效地進行，是依賴于法官職業(yè)道德、理論水平以及業(yè)務水平的提高，員額制是對已有法官的淘汰篩選機制。員額制改革的實施，實現了法官的精英化，增強了法官獨立辦案的能力，法官有自信遵從審判親歷性，準確認定案件事實，正確適用法律，做出權威性判決。

三、司法去行政化的現實困境

(一)深層困境：法院職能的異化

法院是我國司法系統(tǒng)的組成部分，并履行國家賦予它的“審判”職責。審判是在法官主持、當事人參與下，在特定的場所，遵循法定的程序進行的訴訟活動。司法權的獨立性與中立性，程序的正當性，是法院審判獲取司法公信力的源泉。這是審判有別于民間調解、仲裁、行政調解、行政裁決，并成為最權威、最正式、最終局的糾紛解決機制的緣由，因此，法院的首要職能在于審判。

然而，法院還履行相關的行政管理職能。作為輔助性的行政管理職能本服務于司法審判。但在法院內部，院長、副院長、庭長、副庭長角色的雙重性，既作為普通法官承擔司法審判職責，又具有較高的行政級別，對法院、業(yè)務庭承擔行政管理職責。人員角色混同，使司法職能與行政管理職能缺乏明確界限，形成交叉重疊，甚至與司法權的行使發(fā)生沖突，從而影響審判獨立[4]45，最顯著的表現形式是“院庭長審批案件”。隨著以審判為中心的司法體制改革、司法責任制的落實以及獨任法官、合議庭獨立辦案的實施，院庭長審批案件的現象受到遏制，但因法院人員的角色混同，案件的審核往往變相為請示、審批。審判職能與行政管理職能是目的與手段的關系。目的與手段的異化，將審判職能屈于行政管理職能之下，違反了司法的客觀規(guī)律，造成法院職能的異化。法院的基本職能在于審判，而當司法行政化以后，將弱化審判功能，動搖司法作為社會公平正義的最后一道防線的優(yōu)勢地位。

(二)表層困境：管理體制的行政化

上下級法院關系的行政化。上下級法院應該是審級監(jiān)督關系，上下級法官各自獨立從事司法審判活動，上級法院對下級法院進行新理論、新政策的指導，通過二審程序、再審程序對其進行監(jiān)督。而司法審判中，指導個案審判、個案請示的現象屢禁不止，打破了司法獨立性、親歷性，虛化了上訴審程序，弱化了審判監(jiān)督程序的功能。

合議庭與審判委員會關系的行政化。審判委員會在法院中的性質、地位、作用的界定，一直是司法改革的重難點，擁有廣泛的權力以致可以變更經合議庭直接審理得出的結論，即審判委員會依賴于書面材料左右合議庭討論結果，居于合議庭之上，代為履行合議庭職能。為改變這種困境，《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》規(guī)定了審判委員會的運行機制，完善了審判委員會討論案件的范圍、程序，并設立了審判委員會的監(jiān)督機制，重新擺正了審判委員會的位置。這一規(guī)定對實現司法獨立具有顯著意義，然而，與作為基本法的訴訟法、人民法院組織法中涉及審判委員會的規(guī)定并不一致，加之效力位階低于基本法，難以完全發(fā)揮其應有的功能。

法官管理的行政化。法官管理制度是指依法規(guī)定法官的資格、任免程序、明確法官的職責、法官的地位和法官的等級、對法官的工作實施有效的監(jiān)督、保障法官的工作條件和待遇，并規(guī)定法官的考核和晉升等制度[5]22-25。法官制度的改革是審判制度改革的前提與基礎，法官管理制度是法官制度的重要組成部分。目前，我國以行政模式管理法官阻礙了現代法官制度形成，表現為法官準入模式、法官考核評價、法官等級的行政化。

四、法官員額制改革后司法去行政化的完善措施

(一)職能分化

分離司法行政管理職能。對法國、德國、意大利、埃及、奧地利、英國、美國、加拿大、澳大利亞、南非、日本、俄羅斯12個國家司法體制進行研究之后，其奉行“司法審判與司法行政事務相分離的原則”。第一，法院專司審判，司法行政事務由司法部進行；第二，由其他行政機構負責法院的行政管理事務，主要是美國[6]72-74。綜觀我國國情，以上兩種做法對法院分離司法行政管理職能具有一定的借鑒作用。我國的司法部主管司法行政工作，是國務院的組成部門，由專門的行政部門管理司法事務，既不符合司法規(guī)律，也難以滿足司法活動的專業(yè)化需求。美國國會成立其他行政機構負責法院行政管理事務，其背后蘊含的三權分立色彩，不符合我國國情。因此，我國可以在各級法院內部設立專門委員會，作為法院的自治組織，管理法院的日常事務。對于專門委員會組成人員的選擇，應避免角色混同，即從事司法行政管理的人員不能是法官，否則，不能實現分離司法行政管理職能的目的。

確立法官中心主義。確立法官中心主義，是對法官智力活動的支持，保障法官對庭審活動的控制，對判決效果的預期。保障法官處于整個司法活動的中心位置[7]105-114。首先，法官的職責在于審判，不得要求法官從事與司法審判無關的活動。其次，法官的正當審判活動受法律保障，不得非法干涉。最后，法官對審判程序具有控制權。法官可以根據案件審理的具體情況，決定案件進程；對于違反法庭秩序的行為，有權懲戒。

確立庭審中心主義。證據開示、事實認定、裁判形成均集中形成于庭審活動之中。庭審階段是法官主持下，當事人參與程度最高的階段，也是影響判決結果的關鍵階段，并且，在該階段，判決雛形得以形成，無論是法官還是當事人，已形成對判決結果的合理期待。雖然，庭審中心主義是在第六次全國刑事審判工作會議中提出，然而，無論是民事、刑事抑或是行政審判，都應重視庭審活動的重要性。庭審活動注重直接參與，透明程度高，相比于審判委員會的討論結果，以庭審為基礎直接形成的判決不僅符合當事人的心理預期，還能夠防范司法干預。

(二)優(yōu)化法院管理體制

改善上下級法院關系。省內統(tǒng)管可能導致法院內部行政化強化的問題，表現在上級法院利用人財物的協(xié)管權干預下級法院依法辦案與法院審級制度的破壞[8]86-95，即省級以下人民法院人財物的統(tǒng)一管理不能從根本上遏制司法的行政化。法律設置上下級法院，其目的不在于增強上級法院對下級法院的控制，而是由上級法院實施審核程序，使上訴法院的審查成為當事人所享有的一種權利[9]43-45，42。改善上下級法院關系，應該恪守司法審判與司法行政事務相分離的原則。第一，審判事務上的指導。上下級法院均是獨立的主體，只是分工上存在著差別而已。下級法院作為第一審法院，貼近案發(fā)地與當事人，對事實的認定更為準確。為此，上級法院對于下級法院認定事實而付出的智慧應予以承認。同時，上級法院相對于下級法院而言，專業(yè)性更強，對法律與政策的把握更精確。上級法院對下級法院的指導，應集中在法律適用層面，并且，不得僭越級別管轄的范疇。第二，司法行政管理事務上的領導。省級以下人民法院人財物的統(tǒng)一管理，是上級法院對下級法院行政性事務領導的表現之一。那么，在這種狀況下，改善司法行政化現象還需要實現職能分化，即強化司法審判職能，分離司法行政管理職能。上下級法院之間，審判業(yè)務始終保持獨立，不存在隸屬關系，司法行政管理職能上的領導與被領導關系，也是出于法院體系內的協(xié)調統(tǒng)一，不礙于司法獨立。

完善審判委員會的工作機制。審判委員會討論案件存在諸多弊端，但是，目前我國法治發(fā)展還存在地域差距，審判委員會的存在，一定程度上有利于保障本轄區(qū)內司法實踐的統(tǒng)一，并能夠形成具有參照性、規(guī)則性的具體做法。取消審判委員會尚不合時宜，可對其加以完善以減少其對司法獨立的沖擊。第一，限定審判委員會討論案件的情形。《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》規(guī)定了審判委員會討論案件的范圍，流露了審判委員會未來發(fā)展動向，即涉及國家外交、安全、社會穩(wěn)定的重大案件，以及重大、疑難、復雜案件的法律適用，從范圍上對案件討論進行了限制。此外，還可以從程序上加以約束，即確定是否提交審判委員會討論決定應該是雙向決定機制，由獨任法官、合議庭與審判委員會分別討論決定案件是否需要由審委會審理，改變以往案件以流水態(tài)勢進入審委會討論的狀況。第二，審判委員會應側重于法律適用的討論。審委會在承認獨任法官、合議庭所確定的案件事實基礎上對法律適用發(fā)表意見，既是對獨任法官、合議庭智力成果的尊重，也防止重復認定案件事實，降低訴訟效率的問題。考慮部分法官缺乏應有的職業(yè)素質與能力，不可避免地存在事實認定錯誤的問題，因此，在適用法律前，審委會有權對案件事實加以審核。案件事實與法律適用如人的皮與肉，不可分離，目前，我們很難一刀切地將審判委員會的案件討論范圍限定在法律適用問題上[10]159-173。隨著員額制改革的深入，司法素質與能力提升后，將審判委員會對案件的討論范圍由事實、法律適用逐漸轉向對法律運用的討論。這一舉措不僅保障獨任法官、合議庭的獨立性，還有利于發(fā)揮審判委員會的支撐功能。

改善法官管理制度。審判制度改革必須以法官制度改革為基礎[11]132-149，改善法官管理制度是法官制度改革的重要內容之一。第一，建立單獨的法官招錄機制。專業(yè)知識的學習，司法經驗的沉淀、獨立思維的運用，共同作用于司法審判工作，公務員的招錄方式，對于法官選拔來說，其標準過于片面。既要從知名法學院中招考年輕法律學者，為司法隊伍注入新的知識、思想，同時，也要使得從律師、法學專家中選拔法官、檢察官工作常態(tài)化、制度化，相對于前者，后者更具有豐富的司法經驗。第二，改變法官的考核評價模式。考核法官的標準應該多元化，除了結案率、調解率、上訴率、改判率等審判業(yè)績外，還需考慮法官的思想品德，審判業(yè)務和法學理論水平，工作態(tài)度與審判作風。第三，法官管理去行政化。充分發(fā)揮法官遴選委員會、法官考評委員會以及法官懲戒委員會的作用。院庭長等法院領導承擔較少的行政管理職能，降低了其對普通法官的影響力，從而形成普通法官與院庭長等法院領導在審判案件中的平等地位，實現司法獨立的目的。

五、結語

法官員額制改革試點工作基本完成，其具有實現法官隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，塑造法官職業(yè)身份，優(yōu)化審判人力資源的功能。而法院職能的異化、管理體制行政化的現狀，降低了員額制改革的成效。為解決此種困擾中國司法體制已久的問題，應實現法院職能的分化，即在強化法院司法審判職能的同時，分離出法院的行政管理職能。同時，通過改善上下級法院關系、完善審判委員會工作機制、改善法院管理制度以優(yōu)化法院的司法行政職能。在法官員額制改革的大趨勢下，實現司法去行政化，能為入額法官營造良好的司法環(huán)境，最終提高司法質量。